摘要：在“十五五”规划开局及“双碳”战略深入推进的背景下，既有建筑低碳改造面临巨大的资金缺口与融资困境。资金错配、模式多元、技术复杂等结构性堵点，导致商业资本难以大规模介入。欧洲在应对类似挑战方面积累了可资借鉴的经验，其实践表明：通过重构公共资金角色、搭建专业化中间组织、建立公共与私人资本协同机制，可有效破解规模化改造的融资瓶颈。本文旨在为破解万亿级改造资金难题提供理论与实践参考。
关键词：既有建筑；低碳改造；融资困境；欧洲实践
一、引言
当前正值“十五五”规划开局、“双碳”战略深入推进的关键阶段，建筑部门作为能源消费与碳排放的重点领域，面临较大的转型压力。据中国建筑节能协会、重庆大学联合发布的《中国城乡建设领域碳排放研究报告（2024年版）》，全国建筑全产业链（含建材生产、施工及运行）碳排放占全国能源相关排放的比重高达48.3%，其中建筑运行碳排放占比为21.7%。此外，随着城镇化推进和人民生活水平提高，建筑用能需求仍将刚性增长。
既有建筑改造是建筑部门碳减排的主战场。最新数据显示，全国城乡房屋建筑总面积已达1280亿平方米，其中城镇既有建筑面积为662亿平方米[1]，房龄超30年的建筑占比达35%[2]，这些建筑普遍存在围护结构保温性能差、设备能效低等问题，单位面积能耗是新建节能建筑的2-3倍。与此同时，我国建筑运行阶段能耗占建筑全生命周期能耗的比例已突破60%，节能降碳空间巨大[3]。
然而，推动既有建筑规模化低碳改造面临突出的资金困境。据初步测算，若按城镇既有建筑30%的急需改造比例、每平方米300至500元的综合成本估算，资金需求约达6万亿元至10万亿元。传统公共财政难以覆盖这一缺口：中央财政通过定额补助支持部分城市开展更新行动，但面对万亿级市场，财政资金的杠杆效应尚未充分释放；而社会资本面对建筑改造项目“轻资产、长周期、收益不确定”等特征时，往往动力不足。如何破解既有建筑低碳改造的融资瓶颈，成为亟待研究的重要课题。
二、中国既有建筑低碳改造的现状与困境
从改造规模看，在“十四五”期间，住房和城乡建设部累计完成既有建筑节能改造8亿平方米[4]，但相较于全国城乡既有建筑总面积，占比不足1%，尚未形成规模化效应。现有的改造速度难以匹配国家碳达峰的时间表，大量高能耗建筑仍处于低效且持续运行的状态。
但事实上，中国在既有建筑低碳化改造方面已经具备成熟的技术体系。技术路径涵盖可再生能源系统改造、用能系统优化、建筑本体节能单元改造以及智慧能源管理体系四大方向。例如，某省级三甲医院通过节能效益分享型合同能源管理模式，采用磁悬浮变频冷水机组、空气源热泵、LED洁净灯具及分布式光伏等技术，实现综合节能率30%，年减少二氧化碳排放220吨的成效（详见附录案例1）。然而，尽管技术已经较为成熟，资金缺口仍是规模化推广的最主要瓶颈。
从公共财政看，资金规模有限。中央财政已通过给予定额补助支持既有建筑改造及其他城市更新行动：2024年首批支持15个城市[5]，2025年扩大至20个城市，东部、中部、西部及直辖市每个城市分别获得不超过8亿、10亿、12亿元补助资金[6]。然而，面对万亿级改造市场，资金缺口依然巨大。更严峻的是，地方财政收支压力增大，部分地区无力提供配套资金，改造积极性受挫。
从市场化金融工具看，商业资本总体不足。尽管面向医院、酒店、工业园区等不同类型建筑的节能改造，绿色贷款、可持续挂钩贷款、绿色债券、绿色产业基金以及基础设施公募REITs等多元创新产品已纷纷落地试点应用，但这些产品的实际投放规模与万亿级改造资金需求相比仍显著不足。这种现象折射出商业资本在介入既有建筑低碳改造时，仍面临多重结构性堵点。
一是资金错配，根源在于项目资产属性与银行风控逻辑之间的结构性矛盾。当前既有建筑低碳改造的主流商业模式是合同能源管理，即节能服务公司先垫资改造，再通过未来节能收益逐年回款，投资回收期普遍为3至12年不等。这类项目呈现轻资产、长周期、收益慢的特征，且缺乏硬性抵押物，主要依赖未来的节能收益权作为还款来源。但商业银行仍沿袭重抵押、轻预期收益的风控模式，对节能收益权缺乏认可与处置能力。这种资金需求端的长期性、收益不确定性与供给端对抵押物的刚性要求间的矛盾，构成了融资难最底层的冲突。
二是改造模式多样且缺乏标准化，金融机构难以实现批量化作业。不同建筑在产权性质、使用功能及运营目标上差异巨大，导致改造方案往往需要一事一议。如公共建筑受预算约束，支付能力有限；商业建筑追求回报，但改造期间可能影响正常经营，因而对经营连续性要求严苛。即便在同一建筑类型内部（如公共建筑），不同产权归属（机关、事业单位、医院、学校）、用能模式（全天候、间歇性）、改造深度（部分设备更换还是系统整体重构）也千差万别，使得金融机构难以建立统一的风险评估方案，尽职调查成本居高，制约了信贷资源的规模化配置。
三是技术复杂性，工程不确定性推高隐性风险并加剧机构避险情绪。既有建筑改造涉及结构安全、设备更新、数字化管控等多维度的集成。行业实务中，隐蔽工程如老旧管线破损等不可预见因素普遍存在，极易引发工期延误和成本超支。而金融机构普遍缺乏对节能技术和未来收益权的专业评估能力，无法判断技术方案是否可靠，项目完工风险和绩效达标风险难以量化。出于避险本能，银行只能收紧信贷，使得许多技术上可行、经济上合理的项目因技术顾虑而无法获得融资。
四是政策工具与制度环境不完善，导致项目评估缺乏可靠依据。绿色低碳转型产业指导目录在建筑改造细分领域颗粒度不足，一线信贷人员缺乏操作依据；能效评价与碳核算体系尚不健全，环境信息披露存在缺口，金融机构难以评估风险，信贷审批受阻。此外，基于既有公共建筑改造的温室气体自愿减排项目方法学虽已出台，但因建筑领域碳减排数据获取难，碳减排收益尚难以有效用于融资增信，政策预期与落地效果存有差距。
综上所述，既有建筑低碳改造的融资困局，本质上是金融资本的收益性、安全性需求与改造项目的风险性、多样化特征之间的深层矛盾。资金错配、商业模式非标准化、技术复杂性与制度不完善相互交织，使项目风险难以有效定价，合同能源管理等主流模式下的项目难以获得规模化的融资支持。破解之道在于系统性机制创新，欧洲在应对类似挑战方面的探索历程具有重要参照价值。
三、欧洲既有建筑改造的实践与启示
欧洲同样面临既有建筑存量大、能耗高、资金缺口显著的挑战。公共机构受财政纪律约束难以举债，地方政府缺乏专业技术团队，采购流程繁琐、项目多样导致交易成本高企，仅靠公共财政无法支撑大规模改造。这些问题与中国相似。欧洲通过重构公共资本定位、创新融资机制、推动服务标准化，形成了可复制的破解路径。其核心并非增加财政投入，而是重塑公共资金角色、打通商业资本进入通道，为破解规模化改造资金难题提供了重要参考。
（一）欧洲实践案例
马德里理工大学（UPM）能源资产现代化项目：西班牙马德里理工大学32栋既有建筑节能改造，总投资1500万欧元（详见附录案例2）。学校未获得本国政府拨款，也无法新增债务，最终依托欧洲能源效率基金（EEEF）提供的15年期贷款得以改造。EEEF采用分层结构：欧盟公共资金注入劣后级份额，承担第一损失风险；欧洲投资银行等持有中间级；私人资本持有优先级。贷款偿还完全来自节能费用节约，项目实现能耗下降22%、碳排放减少36%。需要说明的是，欧盟公共资金在此扮演的是风险承担者的角色，而非传统意义上的财政补贴，EEEF通过劣后级设计承担可能发生的损失，从而撬动商业资本进入。这一实践表明，公共资金以风险分层方式介入，可在零直接补贴下支撑长周期既有建筑节能改造。
比利时法兰德斯能源公司（VEB）的“一站式商店”：VEB是由政府设立的独立公共机构，靠服务费自负盈亏，承担采购中心和一站式服务商的职能（详见附录案例3）。它通过建立覆盖建筑围护、暖通空调、照明、能源审计等领域的标准化框架合同体系，将分散需求集中打包，实现批量采购，公共机构无需自行招标即可对接预审合格的承包商，大幅缩短周期、降低交易成本。这里的“标准化”并非改造方案的一致，而是指采购流程、合同模板、服务质量标准和效果验证方法的统一。VEB提供从能源审计、融资对接到施工监督、效果验证的全流程服务，并推广维护与能源绩效合同（OEPC）模式，由节能服务公司垫资改造，公共机构用节能收益分期偿还，VEB充当信任中介与技术裁判。VEB模式的核心价值在于其作为中间机构，分析项目情况、筛选优质供应商、弥补参与机构的能力短板，让原本碎片化、高风险、高成本的既有建筑改造，转变为可复制的标准化服务，为公共领域节能改造提供了可借鉴的实践路径。
CROSSFIT项目：CROSSFIT是欧盟LIFE计划[7]资助的项目，旨在将比利时VEB的一站式商店模式推广至希腊、葡萄牙、西班牙等国家（详见附录案例4）。项目的核心突破在于引入服务与资本的协同机制：资金来源分为两层——催化层由欧盟公共资金构成，承担平台搭建、流程标准化和能力建设等前期投入（包括制定跨区域通用的招标模板、培训本地团队等），提供与VEB类似的服务，并应对各国在采购法规、市场结构、治理能力等方面的差异所导致的复制难问题；实施层由银行、基金及能源服务公司等私人资本构成，负责通过能源绩效合同垫资实施改造，回收投资并获取回报。与VEB相比，CROSSFIT的关键区别在于增加了资本协同机制，借助VEB模式的信任中介职能，为改造项目筹集资金，除银行贷款外，还探索绿色债券、循环基金等金融工具，引导私人资本参与改造项目。
（二）总结与启示
上述三个案例中，马德里理工大学项目侧重资金端，通过公私合营基金（PPP）的风险分层设计，为长期、轻资产的节能改造项目匹配耐心资本，破解了资金错配问题。比利时的VEB侧重服务端，以一站式商店模式实现服务标准化与集中采购，显著降低了交易成本与技术门槛。CROSSFIT项目则探索跨区域复制VEB模式，同时吸引私人资本参与改造，实现了服务与资金的协同：它以催化层（欧盟公共资金）承担前期投入，以实施层（私人资本）负责具体改造投资。催化层的先行投入有效降低了项目的整体风险与交易成本，为实施层私人资本的进入创造了条件，从而以有限的公共资金撬动私人资本，放大公共资金的杠杆效应。
既有建筑低碳改造的资金瓶颈，本质是项目轻资产、长周期、类型多样、收益不确定等固有特征，与传统金融体系风险偏好、抵押依赖、短期导向之间的结构性矛盾，也是公共财力有限与改造需求海量之间矛盾的体现。欧洲在应对同类挑战时，并未依赖财政补贴的线性扩张，而是通过机制设计重构公共资金角色，使其成为降低系统性风险与交易成本的催化剂，而非替代市场的直接出资方。
尽管欧洲在既有建筑低碳改造融资机制上取得了显著成效，但这些模式是否能够直接适用于中国，仍有许多问题有待进一步深入研究，但其机制设计的底层逻辑具有重要启示意义。财政资金效能的提升，关键在于能否有效降低商业资本面临的政策不确定性、技术不确定性与市场不确定性；改造项目标准化与规模化推进的前提，是搭建能够整合分散需求、提供全流程技术支撑的专业化中间组织；风险合理配置的核心，在于清晰界定公共部门与市场主体的职能边界，以引导和赋能的方式发挥作用。
破解我国既有建筑规模化低碳改造的资金瓶颈，需要立足国情开展本土化机制创新。2026年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》已明确提出，要结合老旧小区改造、清洁取暖等工作积极推进既有建筑节能降碳改造，并推进公共机构建筑围护结构、供热、制冷、照明等设施设备节能降碳改造。这些部署从改造任务端提出了明确要求，也为融资机制端的系统性创新以及完善相关政策制度环境提供了着力空间。
[1]https://www.stdaily.com/web/gdxw/2025-03/07/content_306497.html.
[2]https://www.chinanews.com.cn/sh/2025/10-17/10500211.shtml.
[3]https://m.zjtcn.com/jianshi/zhuantijiedu/jskx4675272.html.
[4]https://stcn.com/article/detail/3374332.html.
[5]https://app.www.gov.cn/govdata/gov/202405/07/514673/article.html
[6]https://finance.cnr.cn/ycbd/20250604/t20250604_527195631.shtml?sign=ABZ0cnNfd2NtX3ByZXZpZXdfYWNjZXNzAAAH6QAAAAUAAAAEAAAAFgAAACcAAAAZ.
[7]EU LIFE Programme是欧盟为环境与气候行动提供资金支持的核心金融工具，始于1992年，LIFE来自法语L'Instrument Financier pour l'Environnement，直译为 “环境金融工具”。
参考文献：
[1] FACILITA Project Consortium. Catalogue of Financial Mechanisms and Solutions: Deliverable D2.3[R]. Brussels: European Union, 2025.
[2] Konstantinopoulou A, Halewyck T, Pachlatko M. Advancing energy efficiency in public buildings through one-stop shops: lessons-learned from the CROSSFIT-project[J]. Oxford Open Energy, 2025.
[3] Prasad D, Kuru A, Oldfield P, et al. Delivering on the Climate Emergency: Towards a Net Zero Carbon Built Environment[M]. Singapore: Springer Nature Singapore, 2022.
[4] Vlaams Energiebedrijf (VEB). Activiteitenverslag 2024: Samen naar 2050![R]. 2024.
[5] 北京绿色金融与可持续发展研究院. 城市更新既有建筑可持续改造路径与金融支持方案研究[R]. 北京, 2026.
[6] 中国建筑节能协会,重庆大学. 中国城乡建设领域碳排放研究报告（2024年版）[R]. 北京, 2024.
附录：
案例1. 中国某省级三甲医院节能改造（具体信息脱敏处理）
项目背景：该医院建成于2012年，总建筑面积13万平方米，开放床位1800张，年耗电量980万千瓦时、耗气量120万立方米，综合能耗是同类绿色医院的2倍。项目面临三大挑战：医疗运营不可中断、环境安全要求严苛、医院无力承担大额前期投资。
改造方案：医院与节能服务公司签订12年节能效益分享型能源管理合同，由节能服务公司（ESCO）全额投资。核心技术包括：磁悬浮变频冷水机组替代传统螺杆机组，利用医疗废水余热回收制备生活热水；空气源热泵替代燃气锅炉；更换23000盏医用LED洁净灯具，功率降低65%；分布式光伏600kW；智慧能源管理平台保障ICU、手术室等关键区域用能稳定。合同期前5年ESCO分70%收益，后7年分40%，ESCO预留15%履约保证金并投保节能量保证保险。
减排成效：改造后综合节能率达30%，年节约能源费用240万元，12年合同期内医院累计获得节能收益1550万元。年减少二氧化碳排放220吨，获评“国家级绿色医院”，设备故障停机时间减少85%，患者满意度提高10%。
融资支持：ESCO以12年节能收益权质押获得银行贷款3800万元，利率下浮10%；入选省级绿色产业基金，获得800万元引导资金；投保医疗场所专项绿色建筑保险，为金融机构提供风险缓释。
案例2. 马德里理工大学能源资产现代化改造项目
项目背景：马德里理工大学作为西班牙顶尖公立高等教育机构，拥有32栋主要建筑，长期依赖低效柴油锅炉供暖，能源开支居高不下。受公共财政约束，学校难以通过增加债务筹集改造资金，如何在“不增债”的前提下实现“大翻新”，成为项目启动前最核心的挑战。
改造方案：通过公开招标选定专业能源服务提供商，全面淘汰柴油锅炉，代之以高效燃气锅炉系统并配套热力调节阀实现按需供热，同时利用屋顶空间集成光伏发电与光热热水解决方案，构建高效、低碳、智能的综合能源系统。
减排成效：改造后一次能源消耗降低22%，二氧化碳排放减少36%。
融资支持：高达1500万欧元的总投资，并未动用任何政府直接拨款，也未计入学校的核心债务表，而是完全依托欧洲能源效率基金（EEEF）提供的长期贷款。EEEF作为一个典型的公私合营（PPP）基金，其核心使命正是利用公共资金的信用撬动私人资本进入风险较高的能效市场。它为该项目提供了长达15年的超长期限贷款，这种“耐心资本”的属性，解决了传统短期预算无法覆盖长期投资的结构性难题。
案例3. 比利时法兰德斯能源公司的“一站式商店”模式
项目背景：比利时法兰德斯能源公司（VEB，全称Vlaams Energiebedrijf）成立于2012年，它既是政府下属的独立公共机构，又是其他公共部门的“一站式商店”（OSS）。这种身份允许它既遵循公共采购法规，又能像企业一样灵活运作，目标不是创造利润，而是降低公共部门的能源成本，助力2045年碳中和目标的实现。
改造方案：通过更新建筑围护结构、照明及暖通空调的框架合同，将分散需求集中打包，大幅降低交易成本；同时大力推广维护与能源绩效合同（OEPC，Operation & Energy Performance Contract），提供从审计、设计、融资到实施维护的“交钥匙”工程，让公共机构能用未来的节能收益偿还前期投资。
减排成效：根据2024年的数据，VEB已为807家公共机构提供服务，总能源供应量达59亿千瓦时，其中绿色电力占比显著。当年公共部门通过VEB的框架合同投资了5010万欧元用于节能措施，实现了13,700吨的二氧化碳年减排量，新增光伏项目年发电量达2,870万千瓦时。
融资支持：VEB通过集中采购和标准化合同降低交易成本，帮助公共机构对接框架合同、定向补贴、能效贷款等多元资金来源。其自身不依赖政府补贴，通过收取覆盖运营成本的服务费用实现自负盈亏，确保了服务模式的可持续性。
案例4. CROSSFIT项目
项目背景：欧洲公共建筑改造长期受困于预算有限、技术复杂、采购繁琐问题。小型市政当局缺乏内部技术专家，繁琐的公共采购法规导致项目周期长、交易成本高，仅靠公共预算无法支撑庞大改造费用。CROSSFIT项目（全称为Continental Replicable One-Stop-Shops for Financial Innovation Trajectories）于2024年启动，旨在通过建立“一站式商店”（OSS）模式，将复杂的改造流程打包化、标准化，适配推广至希腊、葡萄牙、西班牙等南欧国家。
实施方案：CROSSFIT作为服务聚合平台，以一站式商店为核心协调者，整合市政当局、承包商和金融机构。通过标准化流程进行能效分析、制定招标文件，代表多个市政当局进行批量招标，利用规模效应压低价格，在监督下由选定的能源服务公司执行涵盖隔热、供暖、可再生能源安装的深度改造。
减排成效：预计实现公共建筑能源消耗降低15%-20%，项目周期缩短30%，通过规模效应实现成本节约25%，显著降低小型市政当局的行政负担。
融资支持：采用融合公、私资本的架构。公共资金来自欧盟LIFE计划，作为“催化层”支付一站式商店的前期开发成本；私人资本来自银行、投资基金和能源服务公司，作为“实施层”通过能源绩效合同（EPC）垫资改造，政府用节省的能源费用分期支付，实现“零前期投入”改造。项目还引入绿色债券与循环基金机制，通过标准化合同降低法律和履约风险，降低私人投资者进入门槛。
作者：
吴明华 北京大学国家发展研究院宏观与绿色金融实验室高级研究专员
本文感谢宏观与绿色金融实验室副主任何晓贝博士的建议。
本文载于北大国发院《气候政策与绿色金融》季刊第十四期（完整版季刊链接可点击左下角“阅读原文”获取）。
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