实现碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，对不同地区、行业和群体会产生不同性质以及不同程度的影响。例如，煤炭、煤电、钢铁、化工、建材等高碳产业聚集的地区要承担更大的转型压力，这些高碳产业中的从业人员则面临转岗、再就业甚至失业的风险。转型过程中产生的这些不平衡的社会影响很有可能加剧社会不平等，亦不符合联合国可持续发展目标（SDGs）[2]要求，同时有损于我国碳中和政策的公正性与有效性。而以最优路径实现碳中和的关键之一则是保证这一过程是包容且公正的。

过去，国内外在气候议题上的讨论大都忽视了气候政策的社会影响，可持续议题中的“E”（环境）和“S”（社会）两个维度也往往处于割裂状态。“公正转型”概念的提出则有利于衔接环境效益与社会效益两个维度，从而实现包容、平等和韧性的零碳社会。我国政府和国际社会近年来也逐渐认识到这一问题的重要性。2021年4月举行的领导人气候峰会上，习近平主席在《共同构建人与自然生命共同体》讲话中强调，国际社会应“探索保护环境与发展经济、创造就业、消除贫困的协同增效，在绿色转型过程中努力实现社会公平正义”。2022年11月G20领导人峰会上通过的《G20转型金融框架》也将“公正转型”作为其五大支柱之一[3]。

本文梳理分析了气候目标下公正转型的内涵与不同维度、金融支持公正转型的现状以及不足；并从转型金融体系、混合融资机制、政府债券以及碳定价机制等角度，针对金融如何有效支持公正转型提出了若干建议。

一、 公正转型的内涵与不同维度

2010年联合国气候变化框架公约(UNFCC)缔约方大会（COP16）首次正式提出“公正转型”的概念，强调向低碳社会的转型应确保“是为劳动力创造体面和优质工作的公正转型”[4]。2015年通过的《巴黎协定》序言中也明确，“政府应关注劳动力的公正转型以及创造体面优质的工作机会”[5]。此后，国际劳工组织和UNFCCC持续关注“公正转型”议题，发布了一系列指南文件和原则声明[6]。

参考联合国气候变化框架内的有关表述，笔者认为“公正转型”应至少包含行业、区域和性别这三个维度。

一是行业维度的公正转型。实现碳中和目标将给高碳排放行业带来巨大变革，除了业务、产品和技术革新之外，还包括人力资本转型。袁佳等（2022）的研究表明，我国“2060年前实现碳中和”将直接造成八大高碳行业[7]中2056－2803万人失业[8]。另据高盛集团预计，到2060年中国将在清洁技术基础设施领域累计投资16万亿美元，相应创造4000万个净新增工作岗位并推动经济增长[9]。虽然从总数上看，实现碳中和过程中创造的就业岗位数多于所造成的失业人数，但是新的就业机会并不必然解决高碳行业的失业问题。新的就业岗位大多出现在绿色低碳、科技含量较高的新兴行业，对从业者有一定的技术门槛要求；而高碳行业就业人员往往并不具备这些新岗位的技能要求，因此需要提前对其进行相应的能力建设培训，同时对于职业过渡期内的暂时性失业人口实施保障与救济政策。此外，公正转型应保证转型后的劳动力福利水平至少不低于原有福利水平。据此目标，袁佳等（2022）的测算表明我国八大高碳行业实现就业人口公正转型的总成本近两万亿元，而现有的社会保障和就业财政支出仅能覆盖其中0.3%左右。

二是区域维度的公正转型。一个经济体内，不同区域往往因为资源禀赋和国家部署等原因，经长期发展形成了差异化的产业结构，且在短期内难以进行根本性调整。碳中和目标下，不同行业所面临的风险和机遇差异显著，高碳产业较为集聚的区域将承担更大的转型压力和转型成本，特别是如何在完成碳中和任务的同时稳增长和保就业。张诗卉等（2021）的研究基于我国各省的经济发展水平、产业结构、能源消费和排放特征，将所有省份划分为五类（达峰示范省、低碳潜力省、重工业转型期省、能源基地省和低碳转型初期省）,每类省份的转型路径与转型压力各不相同[10]。考虑到高碳产业集聚的区域往往经济也较不发达，本身就在经济增长、产业转型、技术创新和吸引人才方面处于相对劣势，若不将区域层面的公正转型纳入相关政策和机制设计，则很有可能进一步加大区域间的经济社会发展水平差距，也不利于碳中和目标的顺利实现。

三是性别维度的公正转型。首先，相较男性，女性本身就受到更大的气候变化负面影响。例如，根据联合国开发计划署《性别与气候变化之间联系的综述》报告，由于女性拥有更少的资源和权利，全球范围内气候变化导致的被迫迁徙人口中80%是女性[11]。其次，女性在气候政策制定过程中参与度较低。2019年COP25提出了“性别行动计划”，旨在让更多女性参与气候政策制定过程。然而，COP26的管理职位中女性占比仍不到25%[12]。最后，女性在危机情景中很可能面临更严峻的失业和福利下降问题。例如，麦肯锡的一项研究表明，由于劳动力市场中既有的性别不平等以及不同行业中的性别比例差异，新冠肺炎疫情中女性岗位的脆弱性是男性岗位的1.8倍；女性占全球劳动力的39%，但在疫情导致的失业中女性占比达54%[13]。另一项针对油气公司的案例研究结果表明，公司的裁员标准和绩效评价方式导致女性在公司裁员中遭受了性别歧视，承担更大的裁员风险及损失[14]。因此，应推动女性平等地参与从国际到区域乃至企业等各层面的气候政策制定，并通过机制设计确保女性在转型过程中获得平等的再培训、再就业机会和福利保障。

二、 公正转型目前主要依赖财政资金支持

西方发达国家相对较早关注并实践公正转型，已有的一些公正转型基金是目前主要的资金来源。这些基金专注于为受转型影响较大的地区、社区及居民的可持续发展提供低成本资金支持或捐赠；资金基本来源于财政资金、社会非盈利基金和社会捐赠，因此一般不追求财务回报，而是关注资金支持公正转型的效果。资助范围主要包括低碳经济和商业、研究活动、员工技能培训项目等，具体如表1所示。

表1：公正转型基金案例

资料来源：作者根据公开资料整理。

但是，全球在公正转型方面存在巨大资金缺口，特别是在转型任务艰巨、经济社会发展水平欠发达的新兴市场国家。2060年之前，新兴市场国家需要至少94.8万亿美元的投资，才能同时实现碳中和与维持经济增长，各国财政与慈善资金远远不能满足这一需求[15]。因此，需要撬动社会资本，使其在公正转型融资方面发挥主体作用。

三、 金融支持公正转型的现状与不足

近年来，金融部门在支持公正转型方面取得了一些进展，体现在转型金融标准制定、转型类金融产品创新、气候相关信息披露等工作中。但是，目前参与主体仅限于多边金融机构和部分国际领先的机构投资者，绝大部分金融机构尚未有公正转型的意识和实践；转型金融产品欠缺公正转型要素；大多数经济体尚未建立包含公正转型原则的转型金融政策框架。总体而言，金融市场对公正转型的支持仍处于倡议和起步阶段，社会资本支持公正转型的潜力亟待开发。

3.1 部分转型金融标准纳入了公正转型要求

金融市场支持实体经济低碳转型，转型金融标准是基石。目前，全球范围内已有一些转型金融标准将公正转型纳入考量。例如，国际资本市场协会（ICMA）2020年发布的《气候转型金融手册》，在转型活动信息披露要素“商业模式的环境影响”中提到，应考虑转型对环境和社会的影响并尽量降低负面影响；披露要素“执行透明度”中提到，若转型对职工或社区有潜在负面影响，融资方应披露其如何将“公正转型”纳入转型战略，并在进行转型融资时披露相关“社会支出”的具体信息。

又如，欧盟可持续金融标准（EU Taxonomy）目前包含了5个行业的28项转型活动（transitional activity）,与该标准中其他的可持续经济活动一样，转型活动除了满足环境目标的技术标准之外，还需符合“最低社会保障要求”（minimum social safeguards）[16]。

此外，日本金融厅、英国财政部、南非财政部以及部分金融机构（包括法国外贸银行、英国渣打银行等）的转型金融标准也参考ICMA和欧盟可持续金融标准的原则，不同程度地纳入了公正转型的要求。其中，法国外贸银行Natixis的转型金融工具箱在“募集资金用途”和“结果及影响指标”方面，针对公正转型给出了具体示例（如表2所示）。

表2：法国外贸银行的转型金融工具箱在公正转型方面的规定及相关指标

资料来源：作者根据Natixis公开资料整理。

3.2 转型类金融产品设计大多欠缺公正转型要素

目前国际上关于转型金融产品尚无统一定义，但是已有一些创新性贷款和债券类产品可用于支持低碳转型，例如可持续发展挂钩贷款（SLL）[17]、可持续发展挂钩债券（SLB）[18]和转型债券[19]。但是，除了SLL有关原则中纳入了公正转型的考量，SLB和转型债券在产品相关原则、披露要求以及实践案例中都欠缺对公正转型的关注。

贷款方面，贷款市场协会（LMA）等四家机构2019年发布的《可持续发展挂钩贷款原则》附件中提供了包含E（环境）、S（社会）和G（公司治理）三个维度的KPI示例，其中S维度的指标中包括对所在社区的经济社会影响、培养本地劳动力、员工的培训和再教育等。

债券方面，ICMA的可持续发展挂钩债券原则（SLBP）、我国关于SLB和转型债券的规范性文件以及部分金融机构的转型债券框架都尚未纳入公正转型考量和相关指标；市场上已发行的SLB和转型债券也未体现公正转型要素。尽管ICMA的社会债券原则（SBP）包含了很多公正转型相关内容[20]，但是目前可持续类债券产品没有兼顾环境效益和社会效益，SLB和转型债券并未吸收融合社会债券对于公正转型的关注要素。

3.3 气候信息披露普遍忽视公正转型

企业和金融机构进行气候相关信息披露是金融部门推动实体经济向净零转型的重要基础，若要实现公正转型，则需将有关指标纳入气候信息披露框架。目前，企业和金融机构的气候信息披露仍以温室气体排放信息为主，普遍欠缺公正转型方面的披露。气候相关财务信息披露工作组（TCFD）尚未在其披露建议中纳入公正转型相关内容。其他一些具有全球影响力的披露框架已经开始着手将公正转型纳入气候信息披露要求，但在指标设定方面仍需完善。

全球报告倡议组织（GRI）在其2022年发布的煤炭行业标准（GRI 12: Coal Sector 2022）[21]中纳入了公正转型指标，包括要求披露企业的社会影响责任（人权、员工和社区福利）以及如何在关停煤矿方面保证公正转型[22]。

国际可持续准则理事会（ISSB）2022年3月发布《国际财务报告可持续披露准则第1号——可持续相关财务信息披露一般要求（征求意见稿）》，在“关联信息”部分提出，主体应说明其面临的不同可持续相关风险和机遇之间的关系，并在示例中包括了“转型战略（例如关闭工厂）对其员工和所在社区的影响”以及“为应对某一可持续相关风险采取的业务调整会如何影响未来的员工规模及结构”[23]。

ISSB同时发布的《国际财务报告可持续披露准则第2号——气候相关披露（征求意见稿）》，在“战略和决策”部分的“商业模式当前和预期变化”包括了员工调整计划；但在“风险管理”和“指标与目标”部分尚未纳入公正转型要素[24]。此外，ISSB后续向公众征询意见的优先研究项目包括“人力资本”（多样性、公平性和包容性）与“人权”（价值链中的劳工权利和社区权利）[25]，征询结果将作为ISSB未来两年工作计划的重要参考[26]。

科学碳目标组织（SBTi）2022年发布的《金融部门科学净零目标设定基础》[27]也将公正转型纳入了其指导原则。该文件的指导原则三提出，“金融机构应发挥自身优势影响其他主体，通过投资活动支持全经济范围的减碳和公正转型，而不仅仅是降低投资组合的温室气体排放”。但是，该文件同时指出“能源转型的公平和分配效应不是SBTi的覆盖范围”。

3.4 多边金融机构发布公正转型原则和倡议，有待进一步落实

多边开发银行（MDBs）在支持全球净零转型方面一直发挥着重要作用。2019年联合国气候行动峰会上，多家多边开发银行共同发布了一份高级别声明^[28]，其中包括“与国家级开发银行及其他金融机构合作，共同开发支持公正转型的融资和政策战略以实现经济的多元化和包容性”。2021年COP26大会期间，九家多边开发银行共同发布《多边开发银行公正转型高级别原则》^[29]。该原则聚焦于将气候行动与联合国可持续发展目标相结合，推动长期的经济改革，撬动公共和私人资本，降低负面的经济社会影响并增加机会，以及确保转型计划的包容性和透明性等。

除了多边开发银行之外，最大的多边气候基金之一气候投资基金（Climate Investment Fund）也在其发展中国家的气候投资中纳入了公正转型要素，并发起了公正转型倡议。气候投资基金还于2021年发起了25亿美元的加速煤炭转型（Accelerating Coal Transition）投资计划，旨在帮助发展中国家退役煤炭资产，同时为受影响的工人和社区提供再培训和再就业的资源支持，并让他们参与当地能源转型的决策咨询过程[30]。

3.5 领先机构投资者逐步重视公正转型，尚需完善和推广

投资者支持公正转型不仅可以产生外部社会效益，而且有利于自身的长期可持续发展：一是更好地理解系统性风险，包括忽视社会维度可能造成无序转型；二是强化受托责任，拒绝短期主义；三是识别影响企业长期价值的重要因素，包括转型中的人力资本管理和社区关系；四是识别新的投资机会，开发连接环境目标和社会目标的投资产品；五是实现自身的社会目标，例如支持联合国可持续发展目标[31]。

一些国际领先的机构投资者（投行、保险公司、养老基金等）已经开始关注公正转型，体现在投资策略、气候政策、企业参与（engagement）等不同方面。例如，汇丰银行于2021年12月宣布新的煤电政策，强调了公正转型的重要性，承诺在退煤的同时支持当地经济转型发展[32]；渣打银行在2022年公布的净零路径[33]中，强调新兴市场持续的经济增长和向可再生能源转型是同等重要的，提出将与油气行业客户沟通其转型计划并进行公正性评估；意大利保险公司Generali在其计划增加绿色资产并撤资煤电的气候政策中纳入了“与利益相关者进行对话”，以保护相关社区和从业者；法国养老基金Ircantec在“搁浅资产”相关的企业参与（engagement）中纳入了公正转型要素（包括员工福利和再培训等）²⁰。

但是，上述公正转型有关政策的执行情况与效果缺乏信息披露，这些国际领先的机构投资者在具体资本配置中也尚缺乏将公正转型实质性纳入各类资产的代表性案例。而其他大部分机构投资者的净零投资则仍处于学习和摸索阶段，尚不了解公正转型的理念，没有支持公正转型的意识。

四、 关于金融支持公正转型的建议

碳中和目标下的公正转型不是单一部门可以实现的，需要一揽子综合政策方案以及不同部门之间的协同，包括产业与区域发展政策、就业与社会保障政策、财政税收政策以及金融政策等。基于前述的现状分析，笔者仅从金融支持公正转型的角度，提出以下几点初步的思路。

一是各国应积极参考G20转型金融框架建立转型金融体系，将公正转型与其他四个支柱有机结合[34]。一是在转型金融标准中纳入公正转型相关指标，对转型融资主体提出公正转型的要求；二是在转型金融信息披露要求中，包括转型主体ESG评价的社会维度，纳入公正转型指标；三是转型金融产品的奖惩机制设计中，融资条件的挂钩目标除了减排绩效，还应包括公正转型指标；四是转型金融激励政策在对激励对象的评估标准中纳入公正转型指标，例如转型再贷款的申请银行应披露其转型贷款支持公正转型的机制设计与效果。

二是多边金融机构应在其发展中国家低碳转型项目中纳入公正转型考量，并充分利用混合融资（blended finance）机制撬动更多社会资本支持公正转型。例如全球环境基金（GEF）和绿色气候基金（GCF）等多边气候基金，以及亚开行、亚投行、非洲开发银行、新开发银行等多边开发银行，应将公正转型纳入其在发展中国家转型项目的全流程，包括为受转型影响较大的发展中国家及地区设计专门的借贷工具和投资计划，并利用混合融资机制撬动社会资本、共同支持当地的公正转型，同时提供经济转型战略和员工再培训等方面的技术支持。

三是政府部门可通过发行减排效益和社会效益相结合的可持续发展挂钩债券（SLB）和转型债券（可被称作“公正转型债券”）为当地的公正转型融资。由于公正转型具有较大的正外部性，因此政府部门非常适合通过发行SLB和转型债券募集资金支持当地的公正转型，即公正转型主权债和市政债。一方面可以为那些适合政府部门主导、具有较大正外部性的公正转型项目募集资金，另一方面具有引导和政策信号作用，有利于提升金融机构对于公正转型的认识和积极性。

四是利用碳定价机制支持公正转型。碳税以及碳市场中的有偿碳配额对于尚未完成转型或因某些原因转型困难的高碳企业而言是不小的成本，存在降低高碳企业——特别是中小微企业——转型成功率的风险。爱尔兰国家公正转型基金的有关经验可供借鉴，其约60%的资金来源于政府的碳税收入。若政府能将碳税收入或碳配额拍卖收入的一部分用于支持高碳企业转型，例如为高碳企业员工提供绿色岗位技能培训和失业保障金，或设立重点行业的公正转型基金，则有利于帮助有转型意愿的高碳企业分担转型过程中的碳排放成本，同时保障相关员工福利、支持当地经济可持续发展。

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