背景
欧盟是全球气候政策的引领者。2020年，欧盟通过了《欧洲气候法》，提出欧盟2030年的温室气体减排目标是比1990年减碳55%，于2050年实现气候中和。对比过去所承诺2030年减碳40%的目标，如今的气候目标减碳力度要更为激进。从欧盟委员会发布的《欧洲绿色新政》一系列气候政策举措中，也能看出欧盟的气候改革相较以往更为大刀阔斧。
激进的气候转型政策会对社会产生一定程度的负面影响，特别是依赖于化石能源生产和消费的地区，更容易受到气候转型与环境退化的不利影响。欧盟各成员国、各地区的能源结构和经济结构差异较大，政府的响应能力也不同。为保证在转型过程中“没有一个人掉队”，2020年欧盟委员会推出《绿色新政投资计划》，“公正转型机制”（Just Transition Mechanism, 以下简称JTM）是该计划的部分之一。
JTM的主要框架
欧盟出台的“公正转型机制（JTM）”主要针对受气候转型负面影响较大的区域和行业，特别是发展模式依赖化石燃料或高碳行业的地区。JTM利用欧盟多年期预算的财政资金和欧洲投资银行集团等公共金融机构的资金，撬动私人资本，支持当地经济低碳转型、经济多元化发展和创新技术研发，创造新的就业机会，并为当地受影响的居民和工人提供就业再培训。
JTM包含三大支柱，即公正转型基金（Just Transition Fund, 以下简称JTF）、投资欧盟（InvestEU）下的公正转型计划（Just Transition Scheme）和公共部门贷款工具（Public Sector Lending Facility，以下简称PSLF）。支柱一JTF的资金来源于财政拨款。支柱二属于欧盟大型公私投资刺激计划“投资欧盟”的一部分，该计划旨在利用欧盟财政预算作为担保金（EU Guarantee），为欧洲投资银行集团等国际或国家开发银行提供风险担保，从而撬动开发银行和私人部门的资金投入。支柱三PSLF的资金主要来源于欧洲投资银行（以下简称EIB）提供的贷款，配套欧盟赠款，并希望撬动更多投资。
表1 欧盟公正转型机制（JTM）三大支柱
来源：欧盟委员会网站公正转型机制页面
JTF财政资金的成员国资金分配方式
JTM支柱一JTF的财政资金来自两方面，即欧盟核心预算（即欧盟多年期财政框架下的预算）和“下一代欧盟”（NextGenerationEU）。欧盟设计了一套资金分配公式，作为JTF预算向成员国分配资金的依据。该公式共设置五项指标，包括三项经济指标和两项社会指标，主要聚焦于经济增长依赖高碳产业地区的温室气体排放量和就业情况，以及煤炭等化石燃料产业的就业与生产情况。其中，成员国经济增长依赖高碳产业的地区是指隶属于欧盟NUTS2行政区域层级，且温室气体排放量与单位增加值的比重是欧盟均值两倍及以上的地区。
表2 欧盟JTF财政资金分配公式
来源：EU Parliament (2020), A Just Transition Fund for climate-neutral EU regions
基于上述分配公式，欧盟成员国中波兰、德国、罗马尼亚、捷克、保加利亚是获得最多公正转型财政资金支持的国家。
JTM支持项目类型与对应的资金类型
笔者基于项目性质和资金性质，分类总结了JTM三大支柱支持的项目类型和资金类型（表3）。
表3 欧盟JTM支持的项目和资金类型
注1：支柱二投资欧盟向社会投资和技能给予更高的担保倾斜和更低的私营资本撬动比例要求。
注2：该项下交通领域的基础设施，也可归于经济转型。
来源：作者根据欧盟公正转型机制相关公开文件总结[1]
综上，欧盟JTM涉及的投资项目类型非常广泛，涵盖个人的培训和再就业、中小企业和初创企业的发展、公共基础设施建设，以及生态修复等多个领域，不同类型项目匹配不同类型的资金。JTM下的三大支柱根据不同类型投资项目的风险、收益和公共性，设计不同的资金安排。例如，个人再就业和技能培训项目公共属性强，主要通过财政拨款实施。对于中小企业发展、可再生能源、智能和可持续基础设施等经济效益较高但风险也较高的项目，通过政府财政资金作为赠款或提供担保，并撬动开发性银行和私人部门的资金来共同支持。基建相关的项目则主要依靠开发性银行的优惠贷款。但总体而言，政府财政拨款参与到许多类型项目的投资，对于吸引私人部门资金而言至关重要。
JTM的管理与评估方式
JTM支持的地区多达93个，支持的领域也覆盖了经济、社会、环境的方方面面，且综合运用了财政和金融等多种手段，这一机制的复杂性决定了JTM需要建立强大的组织架构运行模式作为支撑。为此，欧盟为三大支柱设计了“三纵两横”的管理模式。“三纵”是指三大支柱的三类不同的管理架构，“两横”是指领土公正转型计划和公正转型平台。
表4 欧盟公正转型机制“三纵两横”的组织管理架构
注1：领土公正转型计划是欧盟要求成员国制定的使用公正转型资金的行动方案。
来源：作者根据欧盟委员会网站关于公正转型平台、公正转型机制、领土公正转型计划页面内容整理
欧盟为支柱一公正转型基金建立了一套可统计、可监测的报告指标，这对于衡量公正转型机制的政策成效至关重要。例如，“中小企业的发展和创新”是公正转型基金的一个重要支持方向，欧盟在项目执行期将中小企业发展情况、赠款获得情况、企业参与研究的情况作为主要成果，在项目执行期结束后，会进而将所创造的就业机会数量、研究型工作机会数量，私人投资的资金数量和中小企业的专利数量等作为成果的衡量指标再进行统计。又如，“中小企业就业培训”这一指标类别下，中小企业所支持的实习培训数量和员工完成的各类技能培训数量是其成果的衡量指标[2]。支柱二和支柱三的具体监管模式则由金融机构制定。
表5 中小企业发展与就业培训的指标分类与指标
来源：EU Legislation (2021), Regulation (EU) 2021/1056 establishing the Just Transition Fund
启示
欧盟的公正转型机制为“混合融资支持公正转型”中的关键问题提供了欧盟答案。
公正转型应该支持哪些地区？欧盟在公正转型财政资金分配方法中展示了其所关注的公正转型重点：经济和就业依赖高碳产业的地区和煤炭等化石燃料生产地区。区域单位产值碳排放量、区域高碳行业就业人数、区域化石燃料生产行业就业人数是欧盟选择的三个最主要的分配指标，权重分别为49%、25%、25%。基于这一分配方式，欧盟将公正转型资金主要分配给了波兰、德国、罗马尼亚、捷克等碳排放总量高、高碳和煤炭产业就业人数多的成员国。
公正转型需要支持什么？不能支持什么？欧盟认为，公正转型资金应力图通过改善经济结构、实行经济多元化的方式创造更多就业，解决高碳行业转型造成的结构性失业问题，因此欧盟主要支持新兴产业、技术创新、中小企业发展、就业与再就业培训等所有有利于创造就业机会的项目；同时，也避免资金流向化石能源相关企业而造成“碳锁定”。
公正转型的资金从哪里来？如何充分发挥“混合融资”的作用？欧盟希望以公共资金和私人资金共同参与的方式支持公正转型，故而通过JTM三大支柱，构建了以财政资金为基础，政府引导资金、开发性银行资金撬动私人资本的模式。在机制设计中，欧盟也充分考虑了不同金融手段的融资可行性。例如，设计支柱二“投资欧盟”时，希望广泛撬动私人资本，预期撬动杠杆比例高（1:14.2）[3]，因此主要投资数字化、绿色等新兴领域中可融资性（bankability）强的项目。支柱三公共部门贷款公益属性强，且只能投给公共部门，因此欧盟加大了公共资金的提供比例（欧盟赠款：EIB贷款：私人资本=15：115：70），且要求支柱三只能投资给不具有经济性的公共基础设施项目。
公正转型的资金由谁管？怎么管？怎么监督与评估？欧盟的公正转型遵循资金由谁提供，便由谁主要管理的原则。三个支柱分别由欧盟政府、EIB集团等被选中的开发性金融机构和EIB管理。其中，涉及财政资金使用的支柱一由欧盟当局和地方政府共同管理，支柱二、支柱三虽然由开发性金融机构负责管理，但与融资相关的担保和赠款部分也会让欧盟当局参与决策。从监管与评估上，支柱一公正转型基金也设计了针对公正转型政策目标的考核指标，并要求成员国定期统计与报告；支柱二、支柱三则遵循开发性金融机构内部的监管与评估要求。
[1] 包括《欧盟委员会条例（EU）2021/1056建立公正转型基金》《欧盟委员会条例（EU）2021/523建立投资欧盟计划》《欧盟委员会条例（EU）2021/1229关于公正转型机制下的公共部门贷款工具》等文件。
[2] EU Legislation (2021), Regulation (EU) 2021/1056 establishing the Just Transition Fund
[3] European Commission (2022), InvestEU Leverage and Multiplier Effect Calculation Methodology
注：本文改编自北大国发院、世界资源研究所、中国社会科学院联合课题组联合研究课题《公正转型的财政金融支持机制：国际经验与启示》中的欧盟案例。案例主笔人为北大国发院宏观与绿色金融实验室研究专员张静依。