印度尼西亚（以下简称“印尼”）是一个煤炭资源丰富的国家，是全球第一大煤炭出口国，其电力系统也高度依赖煤电。2009-2020年间，印尼86%的一次能源供给来自化石能源。2018年，煤炭产业相关的职工人数约为25万人，行业增加值占该国GDP的8%（Climate Investment Fund, 2022）。2019年，能源行业温室气体排放占印尼全部的58.3%，其中大部分来自煤炭。与此同时，印尼拥有巨大的可再生能源开发潜能，包括太阳能、风能、生物能、海洋和地热能（IRENA, 2022）。因此，能源转型对于印尼向低碳经济转型至关重要。

印尼政府对适应和缓解气候问题做出了重要承诺。其面临的挑战之一是减少温室气体排放的同时确保经济增长，以实现其成为一个高收入国家的愿望。根据印尼政府向联合国气候变化公约组织（UNFCCC）提交的《2050年低碳和气候韧性长期战略》（LTS-LCCR 2050），印尼计划在2060年前实现净零排放，并在其更新的国家自主贡献中承诺，将在2030年前无条件减少温室气体排放31.89%，有条件（即得到充分国际资金、技术转让、发展以及能力建设等支持）减排43.20%。为实现这些目标，印尼通过鼓励发展可再生能源、提高能效并加速燃煤电厂退役，以实现减排（Indonesia Long-Term Strategy for Low Carbon and Climate Resilience 2050（Indonesia LTS-LCCR 2050）, 2021）。

印尼的国家能源政策中计划2025年将可再生能源发电比例从2021年的14%提高到23%。到2050年，这一比例将达到31%（IRENA, 2022）。为确保这一目标实现，印尼做了一系列政策安排。2022年9月颁布的第112/2022号总统条例《关于加速可再生能源电力供给》中对煤电退出和可再生能源替代提出要求，要求印尼国家电力公司（PLN）加速关停持有的燃煤电厂以及有购电协议的独立发电厂，并宣布印尼不再新建并网燃煤电厂。自此，除了政府规划和已在商业计划内的燃煤电厂以及工业区的自备电厂外，印尼将暂停新建其他燃煤电厂。即使是自备电厂，第112/2022号总统条例也做出了限制，例如电厂必须承诺在运营后的前10年内减少35%以上的碳排放，并且到2050年必须停运。

表1  印尼国家层面转型目标

                                                    来源：作者根据公开资料整理

根据多家机构的测算，如果要实现1.5度温控目标，印尼必须在2030年前退役约9吉瓦燃煤电厂（Edianto, 2023）。印尼国家电力公司（PLN）因此提出了分阶段的退煤路线图（下图），计划到2030年前退役约1吉瓦煤电机组，到2035年前约9吉瓦，到2055年再退役49吉瓦。同时，PLN计划新增20.9吉瓦可再生能源装机，其中56%由独立电厂开发（PLN, 2021）。

图 1 PLN支持印尼2060净零排放的燃煤电厂退役路线图

                                                   来源：PLN，2021

公正转型一直是印尼经济低碳转型中的一个重要议题。印尼政府高度重视公正和可负担的能源转型，特别是在三个领域：1. 重要基本服务稳定可获得（如电力）；能源、食品和公共交通价格稳定；3.对贫困和脆弱人群的社会保护；4.可持续发展目标的实现（Ministry of Finance, Republic of Indonesia, 2022）。

印尼的国家自主贡献呼吁“通过创造体面的工作和高质量的工作机会，以实现向低温室气体排放、气候适应型发展的有效和包容转型”。印尼的《2050年低碳和气候韧性长期战略》（LTS-LCCR 2050）中将“公正转型”列为战略性议题，并计划分为两个阶段解决公正转型问题：第一阶段为2021-2030，也就是第一个国家自主贡献目标完成阶段，第二个阶段为2031-2050。第一个阶段的公正转型重点主要围绕高质量就业、体面工作和劳动保障方面。

根据马里兰大学和IESR联合研究测算，在确保公正转型的前提下，按照印尼国家转型目标路径退煤所需的转型资金需求到2030年为46亿美元，到2050年为275亿美元。而通过节省煤电补贴和避免的公共医疗成本分别为348亿美元和613亿美元（Cui et al., 2022）。

此外，PLN首席执行官Darmawan Prasodjo曾在演讲中提到，执行PLN减排计划到2050年累计需要7260亿美元（Hamdi, 2022）。

表2  印尼公正转型的成本收益测算

                                              注：紫色部分为成本，蓝色部分为收益。

                                              资料来源：https://iesr.or.id/wp-content/uploads/2022/06/UMD-IESR-IndonesiaCoalPhaseout-3August2022-1.pdf

按照资金体量和目前的进展情况，本文主要对3个能源转型机制进行介绍，其中包括：（1）由多边气候基金联合多边开发银行推动的气候投资基金加速煤炭转型投资项目（CIF-ACT）《印尼投资计划》和亚洲开发银行能源转型机制（ADB ETM）；（2）七国集团（G7）及国际伙伴集团（International Partners Group, IPG）领导的印尼“公正能源转型伙伴关系”（Just Energy Transition Partnership, JETP）；（3）印尼能源转型机制国家平台（Energy Transition Mechanism Country Platform, ETMCP）。这三个机制相互独立，但是又有所联系。其中第一个机制是以多边资金为主导，第二个是以G7和其他发达经济体政府、发展机构和私营部门为主导，第三个则是印尼财政部主导的投资和协调平台。三个机制在推动能源转型方面大体目标一致，都以印尼政府制定的转型目标为依据，在资产层面也会高度重合。但是由于参与主体各自的性质不同，因此所提供的资金形式、风险偏好和管理方式也有所区别。三个机制的关系以下图作为示意。

图2  印尼目前主要的能源转型机制关系示意

                                                                            资料来源：作者根据公开资料整理

1.多边融资支持机制

多边开发银行（MDBs）是印尼能源转型过程中重要的支持者。其中最为主要的是气候投资基金下的加速煤炭转型项目（CIF-ACT）和亚洲开发银行的能源转型机制（ADB ETM）。

1.1.气候投资基金加速煤炭转型投资项目（CIF-ACT）

气候投资基金（CIF）于2008年应G8和G20国家的要求成立，是一个多边气候资金，通过与六家多边银行[1]合作，以大规模、低成本和长期的金融解决方案帮助中低收入经济体制定应对气候变化的解决方案，解决单靠多边开发银行无法解决的融资问题。CIF总资产规模为111亿美元，已在72个中低收入国家开展近400个项目，累计出资额为75亿美元，预计撬动政府、私人部门、多边开发银行等其他机构投资621亿共同融资。

CIF由清洁技术基金（CTF）和战略气候基金（SCF）组成，提供技术咨询服务与资金支持，包括股权、赠款、贷款、担保和货币对冲等。加速煤炭转型（CIF-ACT）投资项目建立在CTF下，总规模约20亿美元，主要用于推动特定国家燃煤电厂的提前退役，以赠款、或有赠款（contingent grants）、优惠贷款、股权和担保的方式投资（CIF, n.d.）。

在印尼，CIF-ACT承诺提供6亿美元的赠款和优惠贷款，用于撬动22亿多边开发银行和14亿美元私营部门的联合投资，推动印尼煤电厂加速退役和能源转型。主要参与方为气候投资基金、亚行和世界银行集团（包括世界银行和国际金融公司），此外还有其他多边或双边机构、印尼公共财政资金和私人资本。其中，气候投资基金主要通过赠款和优惠贷款的方式为印尼能源转型提供政策框架和资金支持。亚洲开发银行通过提供基于结果的贷款、可持续挂钩贷款、金融机构转贷、优惠贷款和商业贷款，与印尼政府、印尼国家电力公司、印尼能源转型国家平台和独立发电商合作，加速退役第一批燃煤电厂（共约1-2吉瓦），同时为扩大清洁能源部署提供融资。世界银行集团更加关注于公正相关投资，支持印尼燃煤电厂和煤矿的关停和再利用过程中的员工技能提升和矿山修复等。此外，世界银行集团下属商业投资机构国际金融公司（IFC）也会投资替代技术，如电池存储、光伏和辅助服务。

根据《CIF-ACT印尼投资计划》(Climate Investment Fund, 2022），投资项目主要分为三个部分，包括 （1）第一部分：燃煤电厂提前退役；（2）第二部分：治理、公正转型和再利用；（3）第三部分：扩大可再生能源和储能。其中，亚行主要关注第一和第三部分，世行主要关注第二部分。CIF-ACT作为风险分担者，在每个项目中都提供了少量赠款或优惠贷款。《印尼投资计划》在三大部分下一共列出8个项目，并对项目主体、融资工具和已承诺出资额进行了披露（表4）。

表3 CIF-ACT印尼投资计划拟投项目清单（单位：百万美元）

              注1：印尼政府的出资取决于后续讨论、项目需求以及当年财政预算的审批情况，表中所列出资金额不包括财政部对PLN和PT SMI等执行机构提供的广泛支持

              注2：德国复兴信贷银行

              注3：世界银行集团下属国际复兴开发银行

             来源：Climate Investment Fund, 2022

投资计划希望实现三方面效果，也被称为三大支柱，包括治理、人和社区，以及基础设施。其各自目标是：

治理：在最多四个政策文件和三个提前退煤路线图中明确提及性别与/或其他社会包容性因素，与/或特殊社会群体面临的困难以及相应解决方案。

人和社区：使最多1160名（即89%）退役煤电机组/煤矿职工获得可持续的收入，并使最多2200人收益于社会计划或经济重生活动。并对性别和其他社会因素（年龄、残疾情况、正式/非正式员工等）进行区分，并在条件允许的情况下记录岗位质量（收入、需要技能/不需要技能的岗位）。

基础设施：推动最多2吉瓦煤电机组提早退役、1500万吨煤的改造和150公顷煤矿土地的回收/再造林或修复、400兆瓦新增可再生能源装机和90兆瓦储能设备，实现5000万吨二氧化碳减排量。

1.2.亚洲开发银行能源转型机制（ADB ETM）

2021年第26届联合国气候大会上，印尼与菲律宾两国政府与亚洲开发银行共同宣布成立“能源转型机制”（ETM），加速东南亚地区国家从煤电向清洁能源的公正和可负担的转型。该机制采用混合融资机制，资金主要来自政府、多边开发银行、私营部门、慈善机构和其他长期投资。

运作上，亚开行成立并管理能源转型伙伴关系信托基金，以捐赠或直接投资（股权及债务融资）的形式，通过以下两个渠道促进能源转型：一、针对签署了长期购电协议的独立煤电厂，通过参股或投资指导其进行节能技改并逐步退役；二、针对国有电力公司，为企业可再生能源项目提供融资。此外，亚开行还向独立发电商或国有电力公司提供金融服务、政策法规（如碳信用）等咨询服务。

亚开行重视与当地社区及民间社会组织的沟通合作，尤其是对环境和社会的评估，以降低附带危害，从而确保能源转型机制的每个步骤都符合亚开行的公正转型承诺。亚开行内部的公正转型委员会参与该过程，并从产业多元性、气候和能源创新、劳工政策、社会系统改革、教育等多维度确保试点项目公正转型的延续性。

目前，亚开行已与印尼国有电力公司（CEP）签署谅解备忘录，并和印尼投资局开始讨论西爪哇660兆瓦的井里汶燃煤电厂1号机组（Cirebon-10）提前退役的具体方案。根据亚开行能源转型机制介绍，选择该电站作为项目试点有以下几个原因：首先，电站运行已超过十年，相较于更新建成的电站，剩余运行年限少、提前退役难度小；其次，该电站为独立电站（IPP），财务结构适合再融资；此外，项目公司已在其所在社区积极开展企业社会责任活动，因此有助于与当地社区合作，确保燃煤电厂的退役实现真正的公正转型(ADB, n.d.)。

亚开行认为该案例可以应用于其他独立电站，并将在2023年底前对该能源转型机制进行进一步的修订。同时，亚开行将开展更多可行性研究，使该机制在未来能更广泛地应用于亚洲、非洲和拉丁美洲的其他国家以支持绿色能源转型。

2.公正能源转型伙伴关系

印尼的“公正能源转型伙伴关系”（JETP）于2022年11月在巴厘岛的G20峰会上宣布成立，是由印尼政府与国际伙伴集团（IPG）[1]共同启动的长期伙伴关系。目标是在三到五年内利用赠款、优惠贷款、市场利率贷款、担保和私人投资的组合，率先调动200亿美元的公共和私人融资。其中约100亿美元来自公共资金，将由IPG成员筹集，欧盟和欧盟内的IPG成员国预计调动25亿美元资金，其中的10亿欧元将通过欧洲投资银行提供支持符合条件的项目，通过发展和整合可再生能源促进印尼电力系统去碳化。此外，欧盟将2500万美元规定用于赠款和技术援助(EU, 2022)。

另外，英国表示将捐资10亿美元，将由世界银行提供担保。美国、日本、加拿大、法国、德国、意大利、丹麦和挪威尚未公布具体捐资金额以及将如何使用(Lo, 2023)。

表4  公正能源转型伙伴关系印尼资金来源

                                        *该数额是欧洲投资银行愿意考虑承诺给JETP，前提是未来能在JETP关键政策方面达成一致共识，并建立合适的投资渠道(Lo, 2023)。

                                        **其中一部分由欧洲投资银行出资，尚不确定与其承诺的10亿美元是否重合。

                                        来源：作者根据公开资料整理

2023年2月，印尼政府和IPG成立JETP秘书处，设在印尼的能源矿产资源部，并得到亚开行的支持，用于协调与JETP有关的内外部利益相关方。秘书处将在未来6个月内制定《全面的投资和政策计划（CIPP）》，明确如何实现温室气体减排目标和支持受影响的社区（US Treasury, 2023）。

JETP治理结构包括三个层次：（1）由印尼脱碳工作组和IPG工作组组成的政策层（2）JETP秘书处（3）项目层。PT Sarana Multi Infrastruktur（PT SMI）作为国家平台，负责交易层面的项目协调、对接和沟通。

JETP预计的投资项目类型包括：扩大电网和输电系统、控制中心和智能电网、燃煤电厂提前退役、可再生能源基荷电源开发（水电和地热能）、可变可再生能源开发（风电和太阳能）、可再生能源供应链、自备电站开发[1]。目前，该项目将继续进行利益相关方之间的协调，涉及海洋事务和投资协调部、印尼国家电力公司、能源矿产资源部、财政部与CIF-ACT等。此外，GFANZ成员银行也成立了相应的工作小组来动员私有资本支持印尼JETP，并将在9月前制定完整的投资计划，即CIPP（Lo, 2023）。

3.能源转型机制国家平台

印尼能源转型机制国家平台（简称“国家平台”或“ETMCP”）是印尼政府成立的资金平台，针对明确需要政府支持的能源转型项目，协调来自多边和双边机构、慈善机构及私人投资者的资金、技术和智力支持，并提供必要的财政资金支持。国家平台已建立四类合作伙伴，包括赠款伙伴、融资伙伴、知识技术伙伴和投资伙伴。

在治理架构上，国家平台的指导委员会将由财政部（MoF）、能源矿产资源部（MEMR）、国有企业部（MSOE）以及环境和林业部（MOEF）组成（见下图）。执行层面，印尼财政部直接管理的基础设施项目开发企业Sarana Multi Infrastruktur（PT SMI）是国家平台的秘书处和基金管理人，在项目层面对交易进行协调。PT SMI也是印尼唯一获得绿色气候基金（GCF）认可的实体。

作为CIF-ACT投资计划的一部分，印尼政府将从亚洲开发银行获得金融中介转贷（FIL），通过国家平台将其借给PT SMI。亚洲开发银行提议将三种专门的贷款渠道扩展到能源转型机制国家平台：（1）商业联合融资以支持印尼国家电力公司的燃煤电厂加速退役计划；（2）PT SMI共同分担可再生能源项目风险工具的备用贷款；（3）用于开发可再生能源基础设施的商业贷款。能源转型机制国家平台预计不仅将从CIF-ACT相关的多边开发银行筹集资金，还将从其他私人资本筹集资金，包括主权财富基金、慈善组织和双边或多边捐赠。未来，碳信用收入也将作为额外的资金来源用于补充投资收益，所获得收益可回流成为新的资金进行投资。

                               图注：

                               1.      混合融资通过平台管理人PT SMI给出资金

                               2.      指导委员会为国家平台管理人确定项目重点方向

                               3.      国际平台根据路线图执行煤电提前退役

                               4.      财政部支持国家平台的融资模式

                               5.      根据《商业计划》通过清洁能源基金调动资金支持燃煤电厂转向清洁能源

                               6.      & 7. 能源转型机制产生的碳配额通过碳市场出售

                               8.      碳信用收入回收

图3  印尼能源转型机制国家平台

                               资料来源：Hamdi，2023

1. 与多边机构合作，通过对社会经济影响的研究和评估，确定公正转型的重点领域和干预方式：亚行和世行在印尼公正转型中发挥了极其重要的作用。2021—2022年，通过与印尼财政部紧密合作，亚行与相关部门和利益相关方进行了一系列访谈，通过《战略环境和社会评估》（SESA）并对退煤的社会经济影响进行分析，将退煤的影响进行量化，最终向印尼政府提出了公正转型的路线图和建议。接下来，PT SMI还将制定国家层面的能源转型下的公正转型框架、ADB ETM也会制定亚行的公正转型框架，以及针对具体燃煤电厂在资产层面的公正转型计划。此外，世行也进行了基线分析、利益相关方识别和财政分配分析。具体相关工作和产出见下图。

图4  亚行和世行对印尼公正转型的持续支持

                                                 来源：《CIF-ACT印尼投资计划》

2. 财政部牵头，建立公正转型的跨部门协调机制：印尼政府为确保公正转型做了一系列机制安排。财政部明确成为公正转型的牵头部门，并任命财政政策局（BKF）担任公正转型议题的唯一对接部门。之后，印尼财政部设立了能源转型指导委员会，与各个部委在公正转型方面建立跨部门协调机制。PT SMI作为印尼财政部所属企业和国家平台，也将起草印尼国家层面的公正转型计划。

3. 公正转型需要财政和开发性资金提供激励：多个机构的测算表明，印尼的公正转型所需资金量巨大。如CIF-ACT曾披露其投资计划全部的资金共6亿美元，只占印尼所需资金的11%。而JETP承诺的200亿美元投资，目前真正明确的出资只有45亿美元。面对巨大的资金缺口，私人部门动力不足，需要财政和开发性金融机构通过财政补贴、风险分担、贴息等方式给予更多金融激励，撬动私人资本。

4. 多个能源转型资金机制并行带来治理方面的潜在挑战：目前参与到印尼能源转型中的资金提供方既包括多边开发性机构，也包括国际投资人、印尼国家主权资金、本土商业机构等。这些主体又各自形成了新的伙伴关系，使得利益相关方群体多样且复杂。目前，印尼国家平台秘书处设在财政部所管理的PT SMI，而JETP秘书处设在印尼的能源主管部门矿产自然资源部。不同机制之间如何有效衔接、确保资金的高效利用、保障社区和脆弱群体的利益、推动公正的转型、避免过度负债引起的“债务陷阱”等，都对印尼政府的能力提出了很大的挑战。

参考文献 （可下滑查看）