摘要：
碳定价（碳排放交易体系和碳税[1]）政策的经济学原理是将碳排放的外部性内部化，即通过价格信号驱使个体减少碳排放或为碳排放付费，是实现减排目标成本最低、效率最高的政策工具。经济学家一般建议将其作为减缓气候变化的首选政策工具[2]。近些年来，国际组织着力推进基于碳定价的国际气候治理合作机制，欧盟和英国也以碳定价为基础出台了碳边境调节机制。
然而实际上，当前各个国家所实行的气候政策类型多样、差异较大[3]，其中就包含许多不归属于碳定价的减排政策（以下简称“非碳价”政策）。这些国家倾向于选择非碳价政策的主要理由包括：首先，相比于碳定价政策，非碳价政策的成本并不直观，更容易被居民和企业接受，实施这些政策措施的政治成本较低[4],[5]。其次，非碳价政策能够避免碳定价面临的一些瓶颈问题，包括缺乏可靠的数据、部门协调监管困难等。
对于许多经济发展水平较低、市场化治理能力较弱的国家，比较务实的减排政策可能是以非碳价政策为主。但对于中等收入以上的国家，如果能够克服社会沟通能力、数据可得性、市场治理能力等方面的瓶颈，碳定价工具在气候政策组合中可以发挥更大的作用，甚至成为主要的减排措施。充分理解各国依据不同的基础条件、差异化地选择气候政策工具这一现实情况，有助于形成“合作性”的国际气候政策。
一、碳定价政策的广泛使用面临一些障碍
碳定价（碳排放交易体系和碳税）作为一种政策工具，衡量的是温室气体排放的外部成本。专家学者普遍认为，在众多应对气候变化的政策中，碳定价政策工具是遏制气候变化、加快向温室气体净零排放过渡的最具成本效益和最灵活的方式[6]。2019年1月，40多位著名经济学家（包括28位诺奖获得者）提出了“经济学家关于碳红利的声明”，3000多位经济学家签署了该声明，呼吁征收碳税：“……通过纠正众所周知的市场失灵，碳税将发出一个强有力的价格信号，利用市场的无形之手引导经济行为者走向低碳未来”[7]。此外，碳定价政策的优势还在于可以产生财政收入，这些收入能够用于资助气候创新和适应方面的公共投资，或者向受气候政策负面影响较大的弱势群体提供补贴（世界银行碳定价高级别委员会，2017年）。
自芬兰于1990年引入碳税[8]、英国于2002年启动碳市场（后并入欧盟碳市场）以来，越来越多的国家和地区开展了碳定价政策的探索和实践。但是迄今为止，碳定价政策在全球的普及度还很低。截至2023年4月，碳定价仅覆盖全球碳排放总量的23%左右，并且碳价格普遍偏低，全球仅有5%的碳排放价格水平能达到实现巴黎协定目标的要求[9]。目前全球共有47个国家[10]正在运行碳定价机制，包括36个发达国家，占比为76.6%；而发展中国家仅有11个。由于各个国家和地区在经济结构、能源禀赋以及政治决策上存在显著差异，碳定价政策的制定和广泛实施面临不同类型的阻力。即便在部分发达国家，很多时候推行碳定价政策也会遭遇重重困难，甚至会出现政策的倒退。例如，美国至今未建立全国性的碳定价机制；澳大利亚实施了两年的碳税后又废除；日本虽然征收碳税，但碳价仅有2美元/吨。
从文献来看，碳定价政策难以被广泛采用的原因主要包括以下几类：
首先，碳税政策有累退性，加剧不平等。碳定价一般会导致能源价格和与其关联的消费品价格上涨，降低居民的购买力。但由于能源消费在低收入家庭的支出中占比更大，因此能源价格上升往往对低收入和贫困家庭的影响更大。
其次，政府政策的信息透明度不够，公众接受度低。比如，公众质疑碳定价的财政收入的再分配机制是否合理，政府是否把收入真正用于所承诺的绿色项目等。也有部分公众认为政府征收碳税的目的不是为了减少温室气体排放，而是为了增加政府收入。
最后，行业团体的游说对公共决策有很大影响，增加了碳定价政策的施行阻力。在发展中国家，能源成本占全部生产要素（包括劳动力、资本等）成本的比重远高于经合组织国家，因此碳价上升对于发展中国家的产业影响更大[11]。
二、“非碳价”政策在发展中国家能发挥积极作用
大部分国家，尤其是多数发展中国家，都会采用多种类型的“非碳价”政策来减少温室气体排放，其中许多政策是从环境政策演变而来的，实施的初衷是减少污染。这些政策措施范围广泛，既包括对新能源、电动车等绿色产业的财政补贴和金融激励等，也包括针对高排放行业实施的能耗标准、技术标准、禁令等（见图1）。这些政策因其具备的特点，在一定条件下可以发挥重要作用。
（一）公众接受度较高
在多数发展中国家，与碳定价政策相比，非碳价政策被公众接受的程度更高，因此政府推行此类政策的政治成本较低。许多非碳价减排措施可能直接影响一部分产品或服务的价格，但通常不会普遍地或显性地提高消费者的成本；而且这些措施对于其他产品和服务价格的影响是很间接甚至是比较隐秘的。例如，相比燃油税，提高车辆排放的标准实际上给消费者带来的成本更高，但研究显示消费者更支持控制排放标准的措施（例如美国的CAFÉ和欧洲的排放标准），而不支持提高燃油税[12]。主要原因是人们很少重复购买新车，但日常交通需要支付汽油费用，这使得人们对新车成本上升的接受度较高，而对燃油税上调的接受度较低。由此，即便排放标准这类措施也会带来一些负面的分配效应，但其在公众中的接受度仍然高于燃油税。换句话说，消费者对于不同减排措施成本的感知，对于政策的公众接受度和推行难度有很大影响。
（二）可以避开碳定价工具面临的一些障碍
以一系列假设条件（例如，市场有效性、完全信息、碳价足够高等）为前提，碳定价是减少碳排放的最有效率的手段。然而，在大多数发展中国家和部分行业，其现实条件与理论上的完美市场还有很大差距，碳定价在一些领域难以实施。例如，碳定价应用于电力部门效果显著，但在农业食品、交通运输等领域实施难度较大。农业粮食系统商品种类繁多、生产分散（广大农户）、环境多变（土壤条件、气候、当地社区），文化习俗多样化且根深蒂固，这些特点决定了构建评估农业碳排放的一致性框架极其困难。又如，碳定价本身难以削减现有的化石燃料资产（例如煤电厂）或阻止企业投资于高排放车辆的生产，因此实施碳定价机制的国家一般也同时采用各类技术淘汰指令或禁止销售高排放设备（如使用燃油车和燃煤电厂）的行业规定。
Dominique Finon（2019）[13]认为，碳定价机制依赖市场力量发挥作用，然而在发展中国家，市场失灵现象更为普遍，碳定价机制的效用很难显现。新能源和低碳技术投资存在外部性特征，如果市场信息严重不对称，仅靠碳价难以引导资金流入新能源或低碳领域。比如，居民或企业本可以从投资可再生能源中获益，但由于存在信贷配给，他们难以获得所需资金、或者必须支付高昂的利率。因此即便实施了碳定价，也可能无法有效引导资源配置到低碳领域。
（三）更易于执行和监管
许多发展中国家认为，非碳价政策信息简单，容易执行。例如，碳减排技术设施的投资成本高，短期内难见成效；如果企业不能充分认识到气候政策和未来的碳价变化对自身的影响，即便碳价上升，企业也不会立刻投资于减排技术。然而，如果政府发布行业能效标准，企业必须进行合规整改[14]。非碳价政策还有另外一项优点，即容易监管。碳定价政策的实施依赖完善的碳核算体系和可靠的碳排放数据，但现实中准确地监控碳排放数据是一大挑战。许多行业的碳排放核算比较复杂，不同核算方法的结果差异很大；即便是碳核算较为简单的电力行业，其碳排放量的核算链条也比较长，计算中的每一环节都可能产生误差，且核查机构自身的能力以及政府监管能力也极大地影响着碳排放数据的质量。在许多发展中国家，碳排放数据造假的情况屡见不鲜。与之相对应的是，政府对企业的能效标准进行监控是很容易的。在这些情况下，只要监督规则科学合理（包括对违规行为的惩罚），行政约束比价格激励更有效[15]。
（四）有必要作为碳定价的辅助工具
一些非碳价政策措施对于实现净零排放是必要的。Rosenbloom等（2020）[16]认为，最有“效率”的政策工具并不意味着最有“效果”。碳定价的机制实质上是在“寻找低挂的果实”，然而减排问题非常紧迫，“我们最终必须摘下树上所有的苹果”（ Patt和Lilliestam，2018[17]）。在2050年前后实现净零排放意味着能源的应用技术需要系统性变革，但是仅靠碳定价是无法实现的。因此，应该采用多种碳减排工具，包括具有立即减少碳排放潜力的办法（例如，逐步淘汰煤炭或恢复泥炭地），以及其他可能从长远、根本上改变能源利用系统的办法。
一些非碳价政策对于提升社会福利而言可能也是必要的。 Stiglitz(2019）[18]认为，与单一碳定价工具相比，碳定价与非碳价工具的政策组合更为合理。因为在实现与单一碳价工具相同的减排目标时，碳定价与非碳价工具的政策组合可以降低所需要的碳价水平，从而减少由于高碳价导致的负面分配效应（如碳税的累退性会恶化收入分配）。虽然政府治理能力较强的国家可以通过再分配措施（例如针对性的补贴）来消除碳定价带来的负面分配效应；但对于大部分发展中国家而言，由于很难实施有效的再分配政策，因此有必要同时采取碳定价和减排的行政法规措施，降低完成减排目标所需要的碳价水平，从而减轻碳价产生的负面分配效应，增加社会福利。
三、需要什么样的政策组合
（一）非碳价政策在国际上被逐步认可
实践表明，对于许多发展中国家目前所处的阶段，碳定价并不是主要的气候政策工具，非碳价政策发挥着更大的作用。以碳价作为衡量气候政策力度的唯一标准低估了这些国家的减排努力，更严重的是会对许多国家的贸易产生实际的负面影响。例如，欧盟和英国的碳边境调节机制(CBAM)都以显性的碳价为基础，即CBAM让出口国对出口产品的碳排放支付与欧盟同等的价格。这一做法忽略了许多国家采用非碳价措施的事实，而这些措施并不反映在“显性”的碳价上。这对于未建立碳定价体系的国家而言并不公平，也是CBAM受到许多发展中国家抵制的原因。
一些国际组织也逐步认识到，认可非碳价政策的作用是促进国际气候合作的更为现实的途径。例如，IMF以往都只是强调碳定价机制在减缓气候变化中的作用，但其政策建议也在不断演化，近期开始呼吁各国实施“广义”的碳定价政策以及支持绿色投资的政策。其中，广义的碳定价政策涵盖了标准制定、管制措施等多元化的非碳价措施 (见Georgieva在2023年COP28上的讲话)，而支持绿色投资的政策包括财政政策和金融监管政策等（本期季报的MGF观点栏目针对其做一介绍）。
为了系统性地比较各国的气候政策力度，一些国际组织也在积极探索除碳价这个标尺以外的度量工具。例如，IMF开始研究碳定价和非碳价政策之间的“等价性”，寻找衡量主要国家气候政策的“碳价当量”的方法（本期季报的前沿研究栏目针对其做一介绍）。又如，经合组织（OECD）发起了“包容性”政策论坛，梳理全球各国减缓气候变化的主要政策工具，并评估这些政策工具在碳减排方面的作用（本期季报的前沿研究栏目也针对其做一介绍）。之所以称之为“包容性”，正是因为OECD认识到发展中国家在制定气候政策方面面临着更多的社会、经济、法律和政治障碍。由于治理能力、经济结构的不同，各国需要综合使用一系列政策工具来如期实现本国的减排目标。这些研究都是这个方向上的积极进展。
（二）基于各国国情的差异化的政策组合
在认可多元化气候政策的前提下，各国的最优政策组合与各国的经济发展阶段、政府治理能力和社会对气候政策的认知度都密切相关。如果一国的公众对政府有较高的信任度、政府的政策透明度高、且能建立起有效的碳市场基础设施（例如准确可靠的碳排放数据和监督机制），就更有可能建立起完善的碳定价机制，从而享受碳定价这个低成本、有效率的政策“红利”。例如，一些欧盟国家在参与欧盟碳市场的同时还实施碳税，使得碳定价的行业覆盖范围足够广，可以成为实现净零转型的核心工具。同时，欧盟碳市场收入的大部分（超过70%）被用于新能源、能效提升等气候领域的投资，也获得了民众的认可。
然而大部分发展中国家甚至部分发达国家目前尚不具备这样的基础条件。尤其是对于欠发达的国家和地区，如果公众对气候政策接受度低、碳数据可得性和可靠性低、部门之间（如主管气候政策与金融市场的部门之间、碳定价收入与使用机制之间）的协调难度较大、市场治理能力有限，则可能难以推行有效的碳定价机制。因此对于这些国家而言，各类非碳价的减排政策可能短中期内属于更务实的选项。对于多数中等收入和发达国家而言，如果碳市场还没有有效发挥作用，理想的路径是加大在基础设施方面的投入，提升政策沟通能力、强化高质量碳数据的可得性、建立跨部门协调机制，争取稳步提升碳市场机制在推动碳减排过程中的作用，在中长期实现碳减排政策组合的高效益、低成本运行。
（执笔人：何晓贝 吴明华 张欣）
参考文献：