《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》）作为中央层面的顶层设计文件，明确全国碳市场是实现“双碳”目标的重要制度抓手，提升了碳市场在国家气候治理体系中的战略地位。《意见》从加快全国碳市场建设、积极发展全国温室气体自愿减排交易市场、提升碳市场活力、加强碳市场能力建设和加强组织实施保障五个方面提出了发展指导意见。该意见的发布为我国碳市场的中远期发展提供了清晰的发展规划，标志着碳市场建设进入全面深化阶段。特别是该文件在市场层面提出扩大覆盖行业、完善配额分配、健全市场机制，意味着我国碳市场将逐步走向多行业、全覆盖，市场规模和活跃度将显著提升。在金融层面，将逐步丰富交易产品，扩展交易主体，强化金融机构参与，但同时强调风险可控。
一、总体定位与目标
我国碳市场“坚持碳市场作为控制温室气体排放政策工具的基本定位”，“坚持有效市场、有为政府”，表明碳市场是利用市场化机制引导开展“控碳”工作，充分发挥市场指挥棒的作用，进而实现碳排放资源配置效率最优化和效益最大化；后者表明相关政府机构在碳市场的建设和运营完善中仍然扮演着重要角色，要在顶层设计、法规制定、制度建设、监督管理、培训指导中充分履行相关职责，引领碳市场健康稳妥发展。
短期来看，全国碳市场和全国温室气体自愿减排交易市场都以扩大覆盖范围为首要目标，将更多行业纳入到碳定价机制中。而到2030年，全国碳市场通过引入总量控制目标和有偿分配方式，以此配合我国在2030年碳达峰后碳排放逐渐降低的目标。而对于全国温室气体自愿减排交易市场，则是要逐步加强规则建设，形成全社会广泛积极参与的氛围，并获得国际认可，进而获得良好的减排效果和口碑。
表1 我国碳市场发展目标
资料来源：兴业碳金融研究院
二、加快全国碳市场建设
2.1 发展现状
目前我国全国碳市场已经建立了一套较为完备的运行机制框架，出台了一系列注册登记、排放核算、报告、核查、配额分配、配额交易、配额清缴等涉及碳排放权交易的制度文件，初步形成了拥有行政法规、部门规章、标准规范以及注册登记机构和交易机构业务规则组成的全国碳排放权交易市场法律制度体系和工作机制。
在市场交易方面，截至2025年7月末，全国碳市场碳排放配额（CEA）累计成交量为6.8056亿吨，累计成交额467.8399亿元。
图1 全国碳市场制度框架示意图
资料来源：生态环境部，兴业碳金融研究院
2.2 扩大覆盖范围
全国碳市场作为强制减排市场，将对纳入企业形成直接控排约束，对落实主体减排责任有重要意义。因此，不断扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围是充分发挥全国碳市场控碳减排机制作用的基础要求和保障。对此，《意见》提出：“根据行业发展状况、降碳减污贡献、数据质量基础、碳排放特征等，有序扩大覆盖行业范围和温室气体种类。”
目前，全国碳市场已经覆盖了发电、钢铁、水泥、铝冶炼四个行业，合计纳入重点排放单位近四千家，涵盖温室气体类型从二氧化碳扩大至四氟化碳和六氟化二碳，合计将覆盖我国60%以上的二氧化碳排放总量。下一步，全国碳市场在综合考虑行业发展情况、行业排放总量和占比、行业数据监测统计基础、减排成本等情况，逐步纳入新的行业。
2.3 完善配额管理制度
碳排放配额制度是碳市场运行效率和减排效果的重要制度，也是碳市场能否长期稳定运行的重要基础。需要关注总量控制、稳定预期、有偿分配、调节机制等几个方面。
（1）总量控制
《意见》提出全国碳市场控排目标要逐渐从强度控制转向总量控制，并提到“到2027年，对碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制”。一方面，碳排放总量相对稳定的行业已基本实现行业碳达峰，可以着手开展降碳工作；另一方面，这些行业也面临去产能的压力，通过总量设置，逐步淘汰落后产能，引导产业转型，优化市场环境。
（2）稳定预期
《意见》提出“建立预期明确、公开透明的碳排放配额管理制度”。全国碳市场自2021年7月正式开市运行以来，配额分配制度以两年一次的发布频率分期公布。由于长期缺乏碳配额总量以及配额分配方案的长期规划，导致控排企业无法根据准确的配额预测结果而提前有针对性地准备后续履约相关工作。而出台稳定、连贯、预期明确的配额分配方案，可以有效帮助控排企业建立长期减排发展规划和配额交易使用方案，有助于企业稳定推动减排工作，同时提升市场效率。
（3）有偿分配
《意见》提出“稳妥推行免费和有偿相结合的碳排放配额分配方式，有序提高有偿分配比例”。开展配额有偿分配将进一步体现“排放有成本，减排有收益”这一理念，进而刺激控排企业更深层次地开展减排工作。同时，有偿分配所获得的收入可以更好地支持绿色产业的发展。以欧盟碳市场为例，欧盟碳市场从第三阶段开始便引入配额有偿分配方式，并逐步提高有偿分配比例，其中电力行业为100%的有偿分配。目前，在地方试点碳市场已经开展了有偿分配实践。例如上海、北京、天津在储备配额中设定了在必要时进行有偿分配的规则。
（4）调节机制
《意见》提出“建立配额储备和市场调节机制，平衡市场供需，增强市场稳定性和流动性”。通过建立配额储备和调节机制，从而稳定市场交易价格，既有助于帮助市场参与者建立预期，同时有益于碳价发现，为后续金融支持绿色低碳发展提供有效的价格信号。为了推动市场的长期有效运行，欧盟制定了市场稳定储备机制（MSR），以此作为一项长期措施，解决欧盟碳市场存在的配额过剩问题。同时，欧盟碳市场还配套设置了配额失效机制，即从2023年开始，MSR中超过一定阈值的配额每年都会失效并被永远注销。在MSR的出台后，有效改善了配额分配过剩的局面，稳定了碳价，保障了欧盟碳市场的稳定运行。
三、积极发展自愿减排交易市场
3.1 发展现状
在框架制度方面，全国温室气体自愿减排交易市场已出台一项顶层制度《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》；出台四项技术规范，包括减排项目设计与实施指南、审定核查实施规则、注册登记规则、交易结算规则；发布两批6项减排方法学，并不断推出新的减排方法学。
截至2025年7月末，全国温室气体自愿减排交易市场共有87个减排项目完成项目公示，预计计入期总减排量16843.4092万吨，预计年均减排量1579.9413万吨。
3.2 加快交易市场建设
对于全国温室气体自愿减排交易市场的发展，《意见》从覆盖范围、实施质量、未来考虑三个方面提出了发展意见。
一是逐步扩大减排方法学覆盖范围，优先考虑“可持续发展效益显著、社会期待高、社会和生态效益兼具的重点领域”。目前，全国温室气体自愿减排交易市场已经发布了两批6个方法学，并发布了第三批4个减排方法学的征求意见稿，涉及能源工业（可再生/不可再生能源）、交通运输业、燃料（固体、石油和天然气）的逸散性排放、林业和其他碳汇类型四个减排领域。而根据《温室气体自愿减排项目设计与实施指南》中共有16种减排行业领域，未来还有更多领域的减排方法学值得期待，如碳捕集、利用和/或封存。
二是强化项目实施质量，这包含两个方面。一方面，要加强减排项目的全链条管理，这就要求主管机构要制定完善详尽的制度文件，对相关工作的开展给予明确的指导和限制，同时加强各环节的监督管理工作；另一方面，项目业主和审定与核查机构要严格遵守相关制度，奉章行事，并接受社会公众的监督。
三是对未来的发展考虑，包括“加强全国碳减排资源统筹管理”，以及“规范各类自愿减排交易活动”。前者在于统筹协调全国减排项目的开发实施，一方面避免减排项目“一窝蜂”开展而产生的不良竞争，另一方面可以前瞻性地应对未来国际碳市场，避免国际碳交易对我国NDC实现的影响。
3.3 积极推动应用
在核证自愿减排量的应用方面，《意见》重点给出两种应用指导：
一是积极使用核证自愿减排量抵销碳排放。《意见》更多的是要求各级党政机关和国有企业要发挥表率作用，购买使用核证自愿减排量以实现大型活动碳中和或实现自身减排目标。事实上，包括山东、山西、福建等全国多个地区已出台了相关文件，推动辖区内大型活动实现碳中和。
二是积极服务有关行业企业国际履约和产品碳中和。例如，国际民航组织（ICAO）在推进国际航空业碳抵消与削减机制（CORSIA）试点阶段，航空公司可以通过购买CCER实现减排。未来，可再次推进ICAO对CCER的认可，以实现CCER出海交易，获得国际资金以支持国内减排事业。
四、提升碳市场活力
4.1 丰富交易产品
为了提升碳市场活力，《意见》提出“稳慎推进金融机构探索开发与碳排放权和核证自愿减排量相关的绿色金融产品和服务……建立完善碳质押、碳回购等政策制度，……拓展企业碳资产管理渠道”。由此可以看出，盘活碳资产，围绕碳资产探索开发更多绿色融资产品将会是未来一段时间重点发展对象，由此为控排企业的绿色低碳转型提供充分资金支持。
目前以碳资产作为抵质押或与碳资产收益挂钩的涉碳融资服务是金融机构提供碳金融服务的主要形式，具体包括碳抵押/质押贷款、碳资产挂钩贷款、碳债券等。而部分地方碳市场允许金融机构直接参与碳市场交易，也出现了更丰富的碳金融创新产品，如碳资产回购。
目前金融机构开展碳金融业务还面临一些风险，如碳配额抵质押融资业务尚需碳资产质押物的立法和抵押登记制度的进一步明确与规范，同时金融机构的质押碳资产处置方式也存在一定不确定性。目前国内商业银行尚不能直接参与全国碳市场交易，一旦碳资产质押融资发生违约，国内商业银行无法直接在碳市场出售质押碳配额，这些都提高了金融机构开展碳资产质押融资业务面临的风险。
因此需要不断完善碳金融业务相关配套支撑制度，如尽快出台碳市场相关法律制度，明确碳资产可以作为合法质押品；规范碳资产质押业务流程。
4.2 扩展交易主体
《意见》提出“稳妥推进符合要求的金融机构在依法合规、风险可控前提下参与全国碳市场交易，适时引入其他非履约主体”。
扩展交易主体主要有两个方面的意义：一是解决碳资产质押等融资业务若出现违约，商业银行无法直接在碳市场出售质押碳配额的风险；二是可以有效提升碳市场流动性，有助于形成有效碳价。
目前参与机构方面，中国全国碳市场目前仅允许控排企业参与市场交易。由于参与企业的限制，目前我国碳市场虽然已是全球覆盖排放量最大的碳市场，但交易规模在全球碳市场总额中的占比不到1%。要激发全国碳市场的活力和流动性，则需要纳入除控排企业之外的其他机构参与，特别是金融机构参与。通过让金融机构进入碳市场进行交易、做市，以及代客交易和碳资产管理等，协助客户进行碳资产的风险管理，以提升碳市场的流动性，从而形成有效碳价。
根据该指引，我们预计结合全国碳市场发展目标，在保证市场平稳运行、风险可控的条件下，大型银行、保险、证券等金融机构将逐步参与全国碳市场交易。其他类型非履约主体则会根据全国碳市场发展状况，适时纳入。
4.3 加强市场交易监管
《意见》提出的“加强对碳金融活动的监督管理”“守住不发生系统性金融风险的底线”，既表明了对碳金融活动的重视，也显示了对其发展要求重视风险防范的态度。
未来随着我国全国碳市场的不断完善和交易主体的不断扩大，各类碳金融活动将变得丰富，我们认为，相关活动的监管主要覆盖三类工具：一是碳市场的融资工具：如碳资产抵质押融资、碳债券、碳资产回购和碳资产托管业务等；二是碳市场交易工具，如碳配额的现货交易、碳期货等碳金融衍生品的交易，这些交易都需要获得碳市场主管部门批准以及接受相应的监管；三是碳市场支持工具，《碳金融产品》标准中列出了碳指数、碳保险和碳基金三类支持工具。
对以上碳金融活动的监管，因为既涉及碳市场的主管部门，也会涉及金融活动的监督管理部门，因此需要多部门的协同，加强信息共享和协作配合。
作者：
钱立华 兴业碳金融研究院常务副院长
尹春哲 兴业碳金融研究院高级研究员
本文载于北大国发院《气候政策与绿色金融》季刊第十三期。
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