姜爱华 中央财经大学财政税务学院教授
摘要：我国政府绿色采购政策体系已初具雏形，并取得了显著成效，但仍存在政策实施范围较窄、采购人落实政策的主动性不强、全生命周期理念尚未完全确立、政府绿色采购政策绩效评价体系尚未建立等问题。下一步，完善政府绿色采购政策需进一步拓展政府绿色政策实施范围、落实好采购人主体责任、在需求标准中纳入碳足迹管理以及加强政府绿色政策绩效评价。
政府绿色采购政策是推动经济社会发展全面绿色转型、促进低碳化发展的重要抓手，也是实现经济社会高质量发展的关键举措。党的二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，提出“深化生态文明体制改革”，“健全绿色低碳发展机制”“优化政府绿色采购政策”。2024年7月31日，中共中央、国务院发布《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》，提出“优化政府绿色采购政策，拓展绿色产品采购范围和规模，适时将碳足迹要求纳入政府采购。”2024年7月4日，国务院办公厅关于印发《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》的通知（国办发〔2024〕33号）对完善政府绿色采购政策做出部署，提出要制定出台面向绿色产品的政府采购支持政策、扩大政府采购支持绿色建材促进建筑品质提升政策实施范围等。对当前中国政府绿色采购政策进行梳理和评价，审视其中存在的问题并提出改进建议，具有重要意义。
一、政府绿色采购政策的基本内容和特点
中国在政府采购制度设计之初就考虑了政府采购所承载的政策功能，并通过法条奠定了政府绿色采购的制度基础。2003年1月1日起施行的《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第九条明确规定，“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。”2015年3月1日起施行的《政府采购法实施条例》第六条规定，“国务院财政部门应当根据国家的经济和社会发展政策，会同国务院有关部门制定政府采购政策，通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标”。
当前我国已经初步建立起政府绿色采购政策的基本框架，涵盖节能环保产品、新能源汽车、绿色建材、商品和快递包装以及绿色数据中心等领域，如表1所示。
表1 政府绿色采购政策的基本内容
（一）政策覆盖范围逐步扩围，从货物拓展到工程、服务领域
政府绿色采购政策覆盖了货物、工程和服务三大类采购对象。涉及的货物有节能产品、环保标志产品、新能源汽车、商品包装和快递包装、数据中心相关设备；涉及的工程主要是医院、学校、办公楼、综合体、展览馆、会展中心、体育馆、保障性住房以及旧城改造项目等政府采购工程项目；涉及的服务有车辆租赁服务、数据中心运维服务。
政府绿色采购范围拓展体现了非常明显的从货物到工程再到服务的趋势。节能环保产品采购始于2004年12月发布的《节能产品政府采购实施意见》；新能源汽车采购始于2013年11月颁布的《党政机关厉行节约反对浪费条例》；商品快递包装始于2020年6月关于印发《商品包装政府采购需求标准（试行）》、《快递包装政府采购需求标准（试行）》的通知；绿色建材采购始于2020年发布的《关于政府采购支持绿色建材促进建筑品质提升试点工作的通知》，这标志着政府绿色采购政策开始延伸到工程领域；2023年3月发布的关于印发<绿色数据中心政府采购需求标准（试行）>的通知》，将政府绿色采购政策延伸到服务领域，并且2024年12月又进一步延伸到新能源汽车租赁服务领域。
（二）政策支持手段多样化，体现刚柔并济、协同联动特点
政府绿色采购政策支持手段主要包括强制采购、最低比例要求[1]、优先采购和鼓励采购。其中，强制采购是采购人必须采购的对象，包括节能产品中的24种产品（如台式计算机、便携式计算机、平板式微型计算机、激光打印机等），路线相对固定、使用场景单一、主要在城区行驶的机要通信等公务用车，绿色建筑和绿色建材政府采购需求标准中的“必选类”建材，项目采购中的商品包装和快递包装，以及数据中心相关设备和运维服务采购。最低比例要求是指采购特定对象占到实际采购量的一定比例，目前主要针对公务用车中的新能源汽车采购（数量占比）、绿色建筑和绿色建材政府采购需求标准中的“必选类”建材（种类占比）。优先采购是指在同等条件下优先采购的产品，通常采购对相应的产品进行加分的方式体现“优先”性，主要针对环保标志产品、非强制采购的节能产品，小额零星采购中的商品、快递包装，新能源车辆租赁服务。鼓励采购主要体现在鼓励采购人主动扩围政策实施，当前我国对节能环保产品、绿色建材采购，文件中有鼓励采购人或地方政府发挥主观能动性，积极推进、主动扩围政策实施的引导性规定。例如，《关于调整优化节能产品、环境标志产品政府采购执行机制的通知》（财库〔2019〕9号）规定，对于未列入品目清单的产品类别，鼓励采购人参考相关国家标准、行业标准或团体标准，在采购需求中提出相关绿色采购要求，促进绿色产品推广应用。再如，对于绿色建材领域，鼓励政策实施城市将其他政府投资项目纳入实施范围。
从“强制采购”到“最低比例要求”到“优先采购”到“鼓励采购”，体现了从强制到自愿的支持手段谱系，实现治理刚性和治理柔性相结合，为建立采购人执行政府绿色采购政策的激励约束机制提供了前提，也能够实现多种手段协同发挥政策效果的目的。
（三）执行机制逐渐优化，呈现“产品清单—品目清单—需求标准”趋势
伴随着政府采购制度改革从过程导向转向结果导向，对政府采购需求加强管理，成为近年来政府采购改革的重点，而这一改革趋势也体现在政府绿色采购政策从“产品清单”到“品目清单”再到“需求管理”执行机制变化上。以2004年《节能产品政府采购实施意见》为标志，首先执行的是节能产品清单机制，后以2019年发布的《关于调整优化节能产品、环境标志产品政府采购执行机制的通知》为标志，执行的是“品目清单”辅以产品认证机制。2020年以来开始逐步引入需求标准执行机制。财政部陆续出台了商品包装、快递包装、绿色数据中心、绿色建筑和绿色建材、台式计算机、便携式计算机、工作站共7个政府绿色采购需求标准。这些需求标准的出台，从源头上为采购人科学制定采购文件提供了依据，为政策落地落实提供了基础。
[1] 采购人若要达到“最低比例要求”，必须有一定比例的强制采购或者采用一定的机制实施优先采购，其他可以认为这是一种介于强制采购和优先采购之间的支持手段。
二、当前政府绿色采购政策及实施中存在的主要问题
（一）政策实施范围仍然较窄
当前政府绿色采购政策涵盖的范围主要有五大类，即节能环保、新能源汽车、绿色建材、商品和快递包装、绿色数据中心。总体而言，政府绿色采购所覆盖的产品种类、行业和范围仍非常有限，主要针对计算机设备、生活用电器、水嘴等维持采购人日常运转所需的终端消费品，不涉及生产设备，且采购服务和工程建设涉及较少。相应的，政府绿色采购金额较小，与欧美日等发达国家政府绿色采购政策占采购总规模的比重平均值达到 45%（赵晔，2021）相比，差距很大。
以节能环保产品采购为例，这是我国实施最早的政府绿色采购政策。但节能环保品目清单目前仅覆盖了92种产品，这与财政部2022年印发的《政府采购品目分类目录》中的1380种底级品目相比，种类仅占6.7%。表2显示了2007-2023年节能环保产品采购规模及其占同类产品的比重情况。虽然节能节水产品和环保产品占同类产品采购规模比重还比较可观，占80%以上。但受到财政过紧日子的影响，近年来节能环保产品采购量持续下滑，2023年节能节水产品和环保产品总量仅为932.3亿元，仅占全部政府采购金额的2.7%。
表2 政府采购节能环保产品情况
数据来源：2007-2012年数据来自《中国政府采购年鉴》，2013年以来数据来自财政部网站。
再以绿色建材采购为例，无论从实施地区来看还是从工程类别来看，都比较窄。从实施地区看，经过三期试点，绿色建材采购地区从2020年的6个城市扩大到2022年48个市(市辖区)，再到2025年扩大到101个市(市辖区)。但与全国333个地级区划数加上四个直辖市下辖的86个市辖区（县、自治县）相比，仅占四分之一。从纳入政策实施范围的项目看，仅包括医院、学校、办公楼、综合体、展览馆、会展中心、体育馆、保障性住房以及旧城改造项目等9类政府采购工程项目，其他金额比较大的市政基础设施、公路等项目并没有纳入其中。
政府绿色采购中的服务类采购更是少之又少，目前只包括新能源汽车租赁使用服务和绿色数据中心运维服务，其他诸如空气检测、污染物监测等均没有纳入。
（二）采购人落实政策的主动性不强
如前所述，政府绿色采购的支持手段主要有强制采购、最低比例要求、优先采购和鼓励采购四种。这其中，强制采购属于硬性要求，采购人必须保证政策实施，其他采购则更多的属于“软约束”。而且，在目前的政府绿色采购政策设计中，相较于强制采购，“软约束”采购比较多。例如，在节能环保产品中，只有24种节能产品需强制采购，其余19类节能产品和92类环境标志产品均实行优先采购。在绿色建材中，需求标准中的“必选类”建材只包括9种，要求达到40%最低比例的“可选类”建材则包括57种。
采购人主动落实政策的主动性不强，主要原因在于三方面：一是政府绿色采购政策内容不够细化，在具体执行过程中缺少有效的支撑，例如，并没有明确规定该如何实现“优先采购”，再如一些绿色产品的需求标准难以确定；二是对采购人的激励约束机制不健全，强制采购和最低比例要求算是一种约束机制，但约束机制不足，对采购人未实行强制采购或者未达到最低比例限制没有明确的惩罚性规定（一些地方政府陆续有规定，如广东省将政府绿色采购政策执行情况纳入部门或单位年度绩效考核），并且对采购人的激励机制没有建立起来；三是在当前财政过紧日子的背景下，政府绿色采购成本更高，采购人考虑到预算约束也不愿意落实政策。我们针对某省742个政府采购供应商的营商环境调研也印证了这一点，当问及“供应商是否感受到政府绿色采购的激励”这一问题时，得分率仅为65.2%，在全部74个指标中得分排倒数第四，与政府采购营商便利度评估总得分率84.9%差距较大。
（三）全生命周期理念尚未完全确立
如同欧美国家政府采购改革由只关注“投标报价”转向关注采购对象的“全生命周期成本”一样，我国政府采购改革也开始了这种转向。具体体现在《政府采购需求管理办法》和《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》中。2021年7月1日开始实施的《政府采购需求管理办法》第十条明确规定，采购人可以在确定采购需求前，通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，了解相关产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息，可能涉及的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等后续采购，以及其他相关情况，并在第二十二条规定“需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案，采购人认为有必要考虑全生命周期成本的，可以明确使用年限，要求供应商报出安装调试费用、使用期间能源管理、废弃处置等全生命周期成本，作为评审时考虑的因素”。2022年开始实施的《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》第二十六条规定，“对耗材使用量大的复印、打印、实验、医疗等仪器设备进行框架协议采购的，应当要求供应商同时对3年以上约定期限内的专用耗材进行报价。评审时应当考虑约定期限的专用耗材使用成本，修正仪器设备的响应报价或者质量评分。”
具体到政府绿色采购领域，目前仍主要关注产品是否具备节能环保属性，对该产品在前端环节与中端环节，如产品的研发、设计、生产、包装、运输、回收等过程中的节能环保要求还没有重视起来，政府绿色采购全生命周期理念尚未完全建立。近年来伴随部分政府绿色采购需求标准的出台，要求在政府绿色采购中融入全生命周期理念，是一个很好的开端。如2022年出台的《关于扩大政府采购支持绿色建材促进建筑品质提升政策实施范围的通知》中提出，项目立项阶段，要将《绿色建筑和绿色建材政府采购需求标准》（以下简称《需求标准》）有关要求嵌入项目建议书和可行性研究报告中；招标采购阶段，要将《需求标准》有关要求作为工程招标文件或采购文件以及合同文本的实质性要求，要求承包单位按合同约定进行设计、施工，并采购或使用符合要求的绿色建材；施工阶段，要强化施工现场监管，确保施工单位落实绿色建筑要求，使用符合《需求标准》的绿色建材；履约验收阶段，要根据《需求标准》制定相应的履约验收标准，并与现行验收程序有效融合。
（四）政府绿色采购政策绩效评价体系尚未建立
政府绿色采购政策评价对调整和完善政府绿色采购政策具有重要意义。2018年9月《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出，“实施政策和项目预算绩效管理。将政策和项目全面纳入绩效管理，从数量、质量、时效、成本、效益等方面，综合衡量政策和项目预算资金使用效果。”可见，国家层面已经对政府绿色采购政策绩效评价做出了要求，也明确了方向，但当前我国政府绿色采购政策的标准体系建设仍处在起步阶段，尚未出台国家层面的统一的政府绿色采购绩效评价标准，相关数据统计也不健全。政府绿色采购政策实施情况如何？成本如何？效益如何？减少了多少碳排放？这些目前还无法全面评估。
三、完善政府绿色采购政策的几点建议
（一）拓展政府绿色政策实施范围，出台全口径政府绿色采购清单
一是结合《政府采购法》修订，扩大政府采购范围，为进一步扩大政府绿色采购政策范围奠定基础。扩大政府采购的主体范围，除了现有的国家机关、事业单位、团体组织主体外，进一步拓展到公用事业企业、军事采购主体等。扩大政府采购的对象范围，不在集中采购目录以内以及采购限额标准以下的货物、工程、服务采购均应纳入政府采购对象范围。且根据《政府采购法实施条例》第七条第三款规定的“政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，应当执行政府采购政策”，应确保工程全部纳入政府绿色采购政策的实施范围。
二是制定出台面向绿色采购对象的政府采购支持政策，并配套出台全口径政府绿色采购清单。建立更广泛的覆盖货物、工程和服务的政府绿色采购政策体系，实现政府绿色采购体系与财政部2022年印发的《政府采购品目分类目录》中的品目相对接，并配套出台政府绿色采购清单。可借鉴其他国家做法，如日本环境省制定并发布的《关于推进采购环境物品等的基本方针》（2024版）明确规定了19个领域，共266个品目，主要是按照采购对象类别划分，涵盖办公设备类、办公用品类、家电类、车辆类、公共工程类、劳务类等。再如，美国联邦政府绿色采购清单主要按功能类别划分，包括“可回收成分产品、节能节水产品、生物基产品、替代燃料交通工具和替代燃料、不消耗臭氧层物质及含有或使用此类物质的产品以及环境友好型产品和服务（包括减少有毒化学物质的产品）等。
（二）明确优先采购的具体支持措施，落实采购人主体责任
2018年中央深改委通过了《深化政府采购制度改革方案》，其中非常重要的一项改革是“强化采购人主体责任”。在政府绿色采购政策实施上，采购人起主导作用，采购人的意愿和行动将直接决定政策落实效果。
一是要明确优先采购的具体措施。对何种采购对象采取证书加分方式，对何种采购对象采取价格扣除优惠，要有明确具体的规定，使采购人有章可循。
二是要强化对采购人的约束机制，对于应执行强制采购而未执行的，以及对于应达到最低比例要求而未达到的，应当设定明确的惩罚机制或者责任承担机制。
三是要建立采购人执行政府采购政策的激励机制。对于超过最低比例要求，优先采购效果好，积极拓展政府绿色采购范围的采购人，要给予一定的激励机制。例如可以与单位的政府采购预算金额挂钩、与单位评优挂钩、与个人晋升机制挂钩等。
（三）树立全生命周期理念，在需求标准中引入碳足迹管理
一是树立全生命周期理念，并通过采购需求标准付诸实施。政府绿色采购只有囊括采购对象的全生命周期，才能更好发挥政策效果。随着我国政府采购全过程理念的建立，政府绿色采购全生命周期管理也是大势所趋。政府绿色采购需求标准是实施政府绿色采购政策的“牛鼻子”，而实现全生命周期管理的重要途径就是出台分产品的政府采购需求标准，进而将采购需求标准贯穿于采购预算编制、采购文件编制、采购评审、合同签订和验收管理，实现全过程闭环管理。
二是研究将碳足迹管理纳入政府绿色采购需求标准。碳足迹管理是对产品“全生命周期”（从原材料、生产、运输、使用到废弃）的碳排放进行量化评估，是更科学、更系统、更深入的升级，使绿色采购从概念走向精准量化。中国已明确提出2030年“碳达峰”与2060年“碳中和”的目标。《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》和《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》均提出适时将碳足迹要求纳入政府采购（需求标准）。因此，当前要加快相关研究和实践，完善碳足迹核算标准和认证体系，适时出台政府采购碳足迹管理指南，在评审标准中尝试纳入碳足迹管理指标，在政府采购合同条款中明确碳足迹管理要求等。
（四）探索政府绿色政策绩效评价，强化绩效评价结果应用
一是尝试建立分类政府绿色采购政策以及政府绿色采购政策整体绩效评价体系。对于专业性强的绿色采购项目，应邀请相关领域的专家或委托专业技术能力较强的第三方机构参与绩效评价。可借鉴国际经验，例如，加拿大政府建立了针对政府绿色采购行为的全过程评价体系，尤其是过程跟踪反馈、事后绩效评价制度，利用完善的绩效考核制度确保资金使用的正确性和可持续性（胡丽君，2020）。再如，美国预算与管理办公室要求各联邦机构每两年编写一份关于绿色采购和可持续发展进展的报告。
二是在推进政策绩效评价的同时，要强化绩效评价结果应用。可根据政策绩效评价结果优化政策执行，该取消的取消，该调整的调整，该新增的新增；也可以将政策绩效评价结果与部门或单位预算挂钩，调整部门或单位预算金额；还可以将政策绩效评价结果与单位或者个人评奖评优相结合。
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本文原载于北大国发院《气候政策与绿色金融》季报第十二期。
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