随着全球气候治理进程加速推进，“碳中和”已从理念倡议转变为各国的重要发展战略。在此背景下，碳定价机制，主要包括碳税和排放交易体系（ETS），作为实现减排目标的主流市场化政策工具，其重要性与日俱增（Khurshid等，2023；Boyce，2018）。据世界银行统计，2023年全球通过碳定价产生的财政收入达到了创纪录的1040亿美元^[1]。这笔规模庞大的“绿色收入”，不仅为推动能源结构转型、前沿科技创新以及社会适应气候变化提供了关键的资金来源（Black等，2024），也为各国财政带来了新的机遇与挑战。然而，如何分配与使用这笔收入，是决定政策成败的关键变量之一。不同的分配模式，例如用于减税、直接返还给居民或投入特定绿色项目，对宏观经济效率、社会分配公平性以及政策自身的政治可行性，均会产生截然不同的影响（Combet等，2025；Muth，2024）。因此，本文探讨的主要研究问题为：在全球致力于深度脱碳的背景下，各国应如何设计其碳定价收入的分配与使用机制，从而在有效实现减排目标的同时，最大限度地保障政策自身的长期财政可持续性？

既有关于碳定价收入分配的研究文献，大致可归为两大类别：其一为模式归纳类，侧重于总结和分类不同的收入使用方式（Steenkamp, 2021；Carl & Fedor, 2016；薛皓天，2022）；其二为效应分析类，聚焦于运用经济模型评估不同分配模式在特定维度上的影响（Liu & Lu, 2015；Fremstad & Paul，2019；刘自敏等，2015；沈子夏，2024）。尽管现有研究成果丰硕，但仍存在一些不足之处。首先，现有研究的视角较为局限，大多从微观或中观层面展开，较少从财政可持续性这一更宏观、更长期的视角进行系统性评估。其次，研究范围上存在局限，对来源于碳税和碳市场这两种不同机制的收入，其在财政属性上的差异及其对财政可持续性的不同影响，缺乏深入的比较分析。最后，评估框架亦有其局限性，尽管现有碳税收入再分配政策的评估框架不断丰富，但仍主要局限于“公平—效率”或“减排—再分配”等维度（Combet et al., 2025；Klenert et al., 2018），较少系统整合经济、社会、公众接受度与治理效能等多维因素。为弥补上述研究不足，本文遵循“理论构建→案例比较→效应评估→政策启示”的研究逻辑，采用规范分析与比较案例研究相结合的方法，旨在为中国未来构建一个兼顾多重目标的、具有财政可持续性的碳定价收入分配策略，提供学理依据与政策启示。

碳定价收入具有双重属性，它既是实现减排目标的环境政策工具，也是一种公共财政收入来源。其最核心的财政特征在于其固有的波动性与潜在的暂时性（Black等，2024）：一方面，ETS的配额价格受市场供需、经济周期等因素影响，波动性较强；另一方面，碳税的税基（即温室气体排放量）亦随着经济活动强度和减排成效而动态变化。更重要的是，一项成功的碳定价政策将导致排放量下降，理论上最终会使其收入来源趋近于零。但碳定价政策作为一种嵌入长期发展战略的制度性工具，其核心功能在于通过价格信号持续引导减排与绿色转型。由此，即便排放收入随减排成效而递减乃至趋零，该政策本身仍具有存在的必要性。然而，这也带来了一个财政困境：碳定价收入在政策初期往往用于支持绿色投资、产业升级及社会补偿等刚性支出，而当收入逐渐枯竭时，上述支出需求却并不会相应消失。如何在收入基础萎缩的情境下保持政策的长期激励效力与资金保障功能，便成为碳定价机制设计中的关键难题。基于此，本文将碳定价框架下的财政可持续性界定为：政府在有效利用碳定价收入支持绿色转型的过程中，能够确保收入分配机制具备长期稳定性、政治可接受性与行政可行性，并能够避免对国家税制结构、财政平衡及宏观经济稳定造成系统性或不可控的负面冲击的一种综合性财政治理能力。

碳定价（无论是通过碳税还是碳排放交易体系的配额拍卖）所产生的收入，其分配方式通常被称为“收入再循环”或“收入返还”（Revenue Recycling），是该政策设计的核心环节。如何使用这笔收入，直接影响到政策的经济效率、社会公平性、政治可接受度以及实现减排目标的成效。为系统评估不同收入分配模式，本文构建了一个包含三个维度的分析框架：其一，经济效率，考察分配模式对宏观经济运行、产业竞争力、绿色技术创新及与既有税制的互动效应；其二，社会公平，评估其在不同收入群体、地区和产业间的分配效应及补偿机制，即“公正转型”问题，并关注分配过程的透明度与公众接受度；其三，治理效能，分析资金管理模式的行政成本与效率、中央与地方政府间的事权与财权划分，以及资金使用的监督、问责与绩效评估机制。

（一）德国：专项基金与绿色投资模式

德国将其联邦层面的碳定价收入统一纳入“气候与转型基金”（KTF）这一预算外专项基金，主要用于支持建筑能效提升、可再生能源发展、工业脱碳和可持续交通等战略性领域。^[2]

在经济效率方面，此模式的优势在于通过大规模、前瞻性的公共投资来引导私人资本，从而加速经济结构的绿色转型并培育长期的产业竞争力（Azhgaliyeva等，2023）。其劣势在于放弃了通过降低其他税负来实现“双重红利”的机会^[3]，并且其经济成效高度依赖于项目选择的质量和执行效率，存在政府“选错项目”以及在特定领域引发通胀的风险^[4]。在社会公平方面，KTF的运用主要体现在承担取消电价附加费（EEG-Umlage）后的补贴支出，并支持能效改造和绿色投资，同时结合下调电力税、削减输电费用和推行碳合同差价补贴（CCfDs），以减轻家庭与企业的负担。然而，由于缺乏全国性、经常性的现金返还机制，加之投资补贴在可达性和预算稳定性方面存在局限，该模式在对居民家庭的直接经济补偿上较为不足，导致民众对政策的“收益”获得感不强，这可能长期削弱政策的公众支持基础（Andralojc-Bodych等，2025）。在治理效能方面，“专款专用”的基金模式为长期、大型项目提供了稳定的资金预期（IEA，2014）。然而，其治理的脆弱性在2023年德国联邦宪法法院的一项裁决中被反映出来。法院裁定，政府将600亿欧元未使用的新冠疫情抗疫债务转入KTF的行为违反了宪法中的“债务刹车”（debt brake）财政规则^[5]。该判决导致KTF出现巨大的资金缺口，多项气候投资计划被迫削减或取消，反映了当预算外专项基金的法律基础不稳固、治理存在瑕疵时，其财政可持续性将变得极度脆弱。^[6]

（二）加拿大（B.C.省）：收入中性模式

加拿大B.C.省自2008年起实施了“收入中性”碳税，立法明确规定，所有碳税收入通过降低个人和企业所得税及向低收入家庭提供税收抵免的方式完全返还给社会。^[7]由此，碳税仅发挥价格信号和减排激励作用，而不会导致财政规模扩大或整体税负上升。

从经济效率角度看，该模式的优势在于将碳税收入用于抵减劳动与资本税负，强化了减排约束，促进了就业与投资活力，实现了环境改善与经济活力提升的双重效果（Yamazaki，2017）。部分研究表明该政策在实现减排的同时未损害经济增长（Murray和Rivers，2015；Bernard和Kichian，2021），但其净经济效益一直存在争议（Lawley和Thivierge，2018；Schöb，2005），且与其他气候法规的叠加降低了政策的整体效率（McKitrick和Aliakbari，2024）。从社会公平看，B.C.省的收入中性碳税收入分配模式结合普惠性减税和针对性补贴，整体设计呈现累进特征，能够在一定程度上抵消碳税带来的价格压力，有效保护低收入和弱势群体（Beck等，2015）。但这种分配模式并非对所有群体有均等效果。由于农村居民在交通和取暖方面对化石燃料依赖更高，替代性能源和公共交通选择又相对有限，即便存在返还机制，其实际净受益仍然较低，从而使该群体的负担依然沉重，并强化了对碳税不公平的感知（Beck等，2016）。从治理效能看，“收入中性”原则在初期是建立公众信任的关键（Beiser-McGrath和Bernauer，2019；Murray和Rivers，2015）。但长期实践中，该承诺逐渐被政治侵蚀，政府被指责将碳税变为“净增收”工具，损害了政策公信力（Carl和Fedor，2016）。最终，在持续的政治争议与政策调整下，B.C.省政府于2017年9月通过预算更新，宣布取消碳税“收入中性”的法定要求，允许将碳税收入用于支持家庭（如提高面向低/中等收入群体的气候行动税收抵免）并用于绿色低碳领域的相关支出。^[8]其后，B.C.省政府于2018年推出CleanBC框架，进一步将相关资金用于推动工业减排激励、低碳交通、建筑能效提升等领域的气候行动。^[9]这在一定程度上凸显了“收入中性”收入分配模式在政治上的脆弱性。

瑞士自2008年起对化石燃料征收碳税，税制设计强调“以收定支、以收返还”。按照年度结算结果，约三分之二的收入返还社会：居民端按人均等额由医疗保险机构在强制性医疗保险保费中直接抵扣，企业端由养老保险补偿基金按企业工资总额比例发放。自2025年起，企业返还的计算基数调整为失业保险应缴工资总额，享受免征或减免的企业不参与返还。其余收入用于减少建筑物的碳排放，以及资助可再生能源和促进创新型公司的发展。^[10]

就经济效率而言，通过医保抵扣等额“现金式”返还，不改变劳动或资本的边际税率，因而本身不引入新的税制扭曲，且一次性总付的返还方式对经济扭曲最小（Mirza，2023）。在社会公平方面，按人头均等返还是该模式最突出的优点，具有很强的累进性，低收入和低消耗家庭成为更大的受益者（Landis，2019；Carattini等，2018）。在治理效能方面，依托现有医保体系返还，行政成本较低^[11]。但返还以保费账单抵扣的方式进行，可见性较低，基于瑞士全国代表性调查的研究发现，公众对碳税返还的了解程度普遍较低，且往往低估实际获得的金额，即使向受访者提供其个性化的真实返还数额，对碳税政策支持度的提升也十分有限（Mildenberger等，2022）。这表明，通过医保保费抵扣的这种“隐性返还”机制，难以在公众认知中形成清晰的收益感，导致公众对政策“成本”的感受可能强于“收益”。

上述三种碳定价收入分配模式各有利弊，不存在唯一最优解。下表对三种模式进行总结。比较结果表明，三种碳定价收入分配模式均体现目标与约束的权衡，难以得出通用最优。德国模式依托专项基金集中投入以推动结构性转型，其绩效取决于项目甄别、执行能力与法律合规性，绩效波动风险较大。例如，2023年德国联邦宪法法院将600亿欧元未动用抗疫信贷额度划转至“气候与转型基金”的做法作出违宪判决，随之引发预算重整与部分投资计划压减，凸显了法律合规的重要性。B.C.省的“收入中性”路径在设计上兼顾效率与分配，但对跨期承诺与政策一致性依赖较强；2017年取消法定“收入中性”要求后，收入用途转向部分绿色支出，显示其政治稳定性易受变化影响。瑞士模式通过人均等额返还强化再分配并保持较低行政成本，但因返还以医保保费抵扣实现、可见性有限，收益感知难以充分转化为支持度。总体而言，碳定价收入分配模式的选择及其实际效果深受制度环境、预算制度与治理能力约束，需要在效率、公平与可执行性之间进行权衡。

表1 国际碳定价收入分配模式的多维比较

当前，中国的全国碳排放权交易市场（ETS）仅覆盖发电行业且以免费分配配额为主，政府尚未通过拍卖获得财政收入^[12]。但未来随着钢铁、水泥、电解铝等重点行业纳入范围，以及未来逐步引入有偿配额分配机制，碳市场具有形成显著财政收入潜力^[13]。然而，中国在利用碳定价收入时也面临挑战。这包括部分地方财政对煤炭等重化工业的依赖（GEM，2025），复杂的央地财权事权划分可能引发新的财政矛盾（Zhao等，2023；李森等，2018），以及作为市场基础的监测、报告与核查体系在数据质量和监管能力上仍有待加强（Zeng等，2018；Tang等，2018）。

借鉴国际经验与教训，中国应避免机械照搬任何单一国家的模式，而应根据自身国情，构建一个能够动态平衡多重目标的碳定价分配体系。该体系的构建应遵循坚持公共财政属性、兼顾效率与公平、确保透明与监督等原则。据此，本文认为，在中国情境下，可考虑构建以国家绿色转型基金为核心、并以社会性补偿与结构性减税为两类配套工具的混合型分配机制，以在效率、公平与可接受性之间实现动态平衡。

该碳定价收入体系的核心部分，是设立“绿色转型基金”，预计占收入总规模的60%至70%。 该基金主要用于支持绿色低碳发展的基础性工作，重点包括具有公共属性的绿色技术研发、高碳产业地区的公平转型安排，以及对受政策影响较大的关键产业链给予必要的支持与引导。其支出方向注重长期性和建设性，主要用于增强绿色发展基础和未来减排能力，避免形成难以调整的财政刚性支出。在制度设计上，应同步建立健全法律依据和运行机制，确保基金使用规范、透明、高效。

第二项碳定价收入的重要用途是建立覆盖面广、透明度高、感知度强的社会补偿机制，预计占比为15%至20%。借鉴国际上以公平性为导向的做法，其核心是保障中低收入群体的基本生活不因碳定价而受到过大冲击。可通过与现有社会保障体系挂钩，或设立专项补贴（如电费、交通等生活成本支出补助）等形式，直接提高补偿的针对性和可见性，从而提升社会对政策的认同度和接受度，增强政策的社会基础与政治稳定性。

第三项碳定价收入安排旨在构建有调节功能的配套财政缓冲机制，预计占比为10%至15%。该部分资金不直接用于当期支出，而作为财政储备，在经济下行或企业运行困难时，适时用于减轻中小微企业的缴费负担、缓解就业压力等，起到“稳预期、稳增长”的作用。这一安排有助于缓冲碳价格机制在短期内对经济运行的不利影响，避免因政策执行而引发的“财政悬崖”风险，提升收入分配体系对经济波动的应对能力。

本文围绕碳定价收入分配的财政可持续性这一核心议题，结合德国、加拿大不列颠哥伦比亚省、瑞士三国的典型实践，通过经济效率-社会公平-治理效能三维分析框架，系统揭示了不同碳定价收入分配模式的运行逻辑与适用边界。研究表明，碳定价收入分配不存在放之四海而皆准的最优模式，其策略选择高度依赖各国特定的财政体制、政治文化与政策优先序——德国专项基金与绿色投资模式虽能通过集中资金推动绿色转型，但受限于项目执行效率与法律合规性，财政可持续性存在较高波动风险；加拿大不列颠哥伦比亚省收入中性模式初期依托政策透明度建立公众信任，却因政治承诺的易变性导致机制稳定性不足；瑞士居民直接返还模式凭借低行政成本与强累进性保障公平，却因返还机制可见性低难以转化为持续的公众支持。

进一步而言，财政可持续性是决定碳定价政策长期成效的关键维度，它并非单一的财政收支平衡概念，而是涵盖政治存续能力、财政结构稳健性、宏观经济适应性与治理机制有效性的综合财政治理能力。忽视任一维度，均可能引发政策执行偏差甚至制度性失灵，德国气候与转型基金因法律基础不稳固陷入资金困境、加拿大不列颠哥伦比亚省收入中性原则因政治调整被突破等案例，均印证了这一结论。

基于国际经验与中国国情，本文提出的核心基金+配套工具混合型碳定价收入分配体系，通过国家绿色转型基金、社会补偿机制、结构性减负安排的动态协同，可在效率、公平与稳健性之间形成平衡，为中国未来碳定价收入的科学利用提供方向。但本研究主要采用定性比较分析方法，未来可借助可计算一般均衡模型等量化工具，对不同分配方案的宏观经济效应、社会分配差异进行更精准的模拟评估，进一步细化资金分配比例与实施路径，为政策落地提供更具操作性的参考。

参考文献：

本文原载于北大国发院《气候政策与绿色金融》季报第十二期。

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