（一）我国绿色税制的发展历程

1.起步阶段（1978—1991年）。改革开放初期，为适应经济体制改革需要，我国通过建立健全涉外税制、国营企业“利改税”、工商税制全面改革等，恢复建立复合税收体系。然而，经济发展和产业转移带来了日益严峻的环境问题。为此，我国1979年颁布《环境保护法（试行）》，首开生态环境保护法律制度的先河；1978年试行并于1982年正式实施排污收费制度；1983年12月，全国环境保护第二次会议确定了环境保护是我国必须长期坚持的一项基本国策，随后相继出台《水污染防治法》（1984年）、《大气污染防治法》（1987年）；至1991年期间，烧油特别税、车船使用税、耕地占用税、资源税、固定资产投资方向调节税等与环境保护相关的税种陆续设立，并体现出一定的环境保护意图。

2.稳进阶段（1992—2012年）。随着改革开放向前推进，为促进完善社会主义市场经济体制，我国不断完善税收制度，建立“分税制”和以流转税为主的税收制度，为全国统一市场的形成和改革开放提供税收支持。这个阶段我国环境污染的负外部性加强，能源生产、消费总量激增，环境污染治理投资相应扩大。党的十四大把加强环境保护列为改革开放和现代化建设的任务之一。1992年国务院批准了《中国环境与发展十大对策》，明确提出“按照资源有偿使用的原则，逐步开征资源利用补偿费，并开展对环境税的研究。制定不同行业污染物排放的时限标准，逐步提高排污收费标准”。1994年我国取消了盐税、烧油特别税，将资源税征收范围扩大至煤炭、天然气、石油等7类；2008年在消费税中增加航空煤油、石脑油等税目，并提高成品油消费税税率；2011年，国务院修改了《资源税暂行条例》，就此开启从价计征和资源税扩围改革的新篇章。党的十八大首次专章论述生态文明建设，把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，系统破解经济发展与生态保护的协调难题。绿色税制对环境保护的引导作用愈加明显，在对增值税、企业所得税等税种的调整中，不断突出对环境保护行为的鼓励、对污染产品或行为的限制。

3.提速阶段（2013年以后）。党的十八大以来，我国不断加快推进生态文明顶层设计和制度体系建设步伐，大力推动绿色发展。2013年党的十八届三中全会提出，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境，要求调整消费税征收范围、环节、税率，加快推动环境保护费改税，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。2015年中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，明确生态文明体制改革的“四梁八柱”。2018年习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出，推进新时代生态文明建设必须遵循“六大原则”，加快构建生态文明“五大体系”。2021年中共中央、国务院发布《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，提出要完善财税价格政策，落实环境保护、节能节水、新能源和清洁能源车船税收优惠，研究碳减排相关税收政策。2022年党的二十大报告提出，完善支持绿色发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系，对发挥财税政策在实现碳达峰碳中和目标过程中的支撑作用以及促进绿色低碳转型的引导作用提出了新要求。

为助推生态文明建设，我国围绕绿色主题加速推进系列税收改革，相关税收征收依据相继由行政法规上升为法律，税收优惠政策也不断增多。在助力生态涵养方面：2016年开启水资源税改革试点工作，水资源费改税，将地表水和地下水纳入征税范围，适当提高税额标准；2018年发布《耕地占用税法》，将耕地占用税征收依据从行政法规上升为法律；2019年发布《资源税法》，为绿水青山拉起一张坚固的“保护网”。在实现环境治理方面，2018年开始实施《环境保护税法》，建立起“多排多征、少排少征、不排不征”的税收调节机制。在推动绿色转型方面：发挥消费税“寓限于征”的税制特点，连续提高成品油消费税税额，提高卷烟批发环节消费税税率；对从事符合条件的环境保护、节能节水等项目所得实行企业所得税“三免三减半”优惠；对清洁发展机制基金收入免征企业所得税；对购置用在环境保护、节能节水等专用设备的投资额按一定比例给予企业所得税税额抵免；对综合利用资源生产产品取得的收入在计算企业所得税应纳税所得额时减计收入；对从事污染防治的第三方企业减按15%的税率征收企业所得税；对从事再生资源回收的增值税一般纳税人销售其收购的再生资源，可选择适用简易计税方法依照3%征收率计缴增值税；对新型墙体材料、风力发电、资源综合利用产品及劳务实行增值税即征即退；对污水处理费免征增值税；等等。

（二）我国绿色税制的现状

我国将构造系统化、法治化的绿色税收体系作为税收治理体系的重要部分，推动构建多个税种“多税共治”以及税收优惠政策“多策组合”的现代绿色税收治理体系。现今，绿色税制雏形初现，即以环境保护税为主体，以资源税、耕地占用税、城镇土地使用税为重点，以消费税、车船税、车辆购置税、烟叶税、增值税、企业所得税、契税等相关税种及有关行政事业性收费为辅助，涵盖资源开采、生产、流通、消费、排放5大环节，包含推进传统税制全面“绿化”转型过程中所征收的各税种及所制定的各项税收优惠政策，具体可概括为“三个层级”“四类优惠”。

“三个层级”包括：一是以环境保护税为主体，通过开征环境保护税使排污单位承担必要的污染治理成本，引导提升环境保护意识、减少污染物排放；二是以资源税、耕地占用税和城镇土地使用税为重点，促进资源的合理开发和综合利用，实现对有限自然资源的保护，提高土地使用效率；三是以消费税、车船税、车辆购置税、增值税和企业所得税等为辅助，提高污染行为制造者的税负或给予绿色经济行为相应的税收优惠，引导生产者和消费者选择有利于环境保护、节能减排的生产方式和消费方式。“四类优惠”包括支持环境保护、促进节能环保、鼓励资源综合利用和推动低碳产业发展四个方面的绿色税收优惠政策，以正向引导推动绿色产业加快发展、加快推进生态文明建设。

（一）环境保护税征收范围较窄，优惠门槛偏高

（二）消费税部分税目缺位，税率设计偏低

（三）资源税制度设计偏差，调节功能薄弱

（四）辅助性税种激励不足，绿色效应有限

（一）突出环境保护税的绿色税制主体税种地位

我国环境保护税自实施以来已有近7年的历史，虽然取得了一定成效，但在助力“双碳”目标实现的过程中，其作用仍有待进一步深化和扩展。为了充分发挥环境保护税在推动“双碳”目标实现中的核心调节作用，未来亟须拓展其征税范围，将更多高碳排放的污染物纳入征税范围，以增强税制体系对低碳经济发展的支持力度。一方面，考虑到我国作为发展中国家的国情，诸如光污染、挥发性有机化合物以及交通噪音等对环境和人们生活质量造成重大影响的因素，可在未来适当时机将这些污染物纳入环境保护税的征收范围。以光污染为例，可以参照发达国家的做法及国际照明委员会建议的光照强度标准来设立相应的征收标准，以减轻光污染的影响。另一方面，为助力实现“双碳”目标，可考虑将二氧化碳排放纳入环境保护税的征收范围，按照“谁排放，谁缴税”的原则征收环境保护税，对企业排放高含碳量污染物的行为形成有效制约，进而完善目前的环境保护税制度。　　

根据《中华人民共和国环境保护税法》的相关规定，省、自治区、直辖市人民政府可以依据本地实际状况，在法定区间内选择合适的税额。然而，环境保护税实施以来，部分地方政府倾向于维持较低的环境保护税税额，这在一定程度上限制了环境保护税应有作用的发挥，因此，有必要考虑依据各区域经济发展状况和环境污染程度，分阶段逐步提高环境保护税税额。另外，建议对排放污染物的企业实施差异化税额策略，具体依据其排放强度划分高、中、低三个税额档次，以激励企业减少排放并推动绿色技术创新。

此外，我国环境保护税优惠措施仍有提升空间，需进一步细化和优化。首先，针对城乡污水集中处理设施及生活垃圾集中处理场所等对环境质量改善具有关键作用的领域，可考虑设置税收豁免期或暂缓征税。同时，对于积极采用低碳技术、实现零碳排放的企业，应给予更多的税收减免，这不仅有助于降低企业税负，更能激励其加大环保设备投资，提升污染治理效能，从而直接推动碳排放的减少。其次，通过税收返还机制对企业购置并安装污染防治设备的支出给予税收补贴，降低其环保设施投资成本，激励企业购置更环保的生产技术和设备，减少污染物排放。　　

（二）增强资源税、消费税等绿色税制辅助性税种的节能减排功能

1.资源税。针对我国资源税征收范围较窄的现状，为更有效发挥其在促进资源高效利用与环境保护方面的作用，建议对资源税征税范围进行调整与拓展。具体而言，应将以下几类资源纳入资源税征税范围之中：一类是不可再生资源，对其征税不仅能体现资源的稀缺价值，还能引导市场与企业理性、节约地使用此类资源，进而减少无谓的资源损耗；另一类是虽具备再生能力，但遭受严重破坏、恢复周期长且生态功能至关重要的资源，如森林资源、草原资源及滩涂资源等。　　

水资源作为支撑经济社会可持续发展的必要资源，在民众日常生活、农业生产、工业生产等多个维度均发挥着不可替代的作用。相较于其他自然资源，水资源具有时空分布的非均衡性与流动性，这增加了水资源管理与利用的难度。而我国水资源的地域分布差异显著，南方地区水资源相对充裕，北方地区则普遍水资源匮乏，水资源税的征收难度更高。2024年10月11日《水资源税改革试点实施办法》的出台，标志着我国水资源费改税全面试点工作的正式启动。这一改革不仅是深化财税体制改革的关键一环，更是通过税收杠杆强化水资源管理、促进水资源保护，以及推动构建绿色发展长效机制的重要举措。　　

煤资源在我国经济发展历程中扮演了举足轻重的角色，然而，经济对煤及其他化石能源的长期依赖导致我国面临严峻的环境污染问题。基于近年来我国煤资源税改革的实践，在征收模式上，建议采取从价计征与从量计征相结合的机制。针对煤炭企业中复杂且难以精确分摊销售额的业务，可优先采用从量计征，以简化税款计算流程，降低征纳双方成本。而对于其他煤炭业务，则维持从价计征方式，以更准确地反映市场波动及煤炭的实际价值。此外，建议依据煤的含碳量设定差异化税率。对于高含碳量的煤资源，应适用更高的资源税税率，以抑制其使用，加速清洁能源的替代进程；相反，对于低含碳量的煤资源，则适用较低的资源税税率，以鼓励企业选用更为环保的煤产品。在税收优惠方面，为促进企业绿色技术创新，建议通过专项补贴、优惠贷款等多种财政激励措施给予支持。这些支持措施不仅有助于降低企业的成本，更重要的是能够激励企业主动寻求技术革新，致力于开发低碳技术和清洁能源。　　

2.消费税。为深化消费税在环境保护方面的调控作用，建议拓宽消费税征税范围，将下述高污染产品纳入其中：（1）一次性塑料袋、塑料餐具等难以降解、对环境造成长期危害的塑料制品；（2）部分机动车、燃料等排放大量二氧化碳和二氧化硫的产品；（3）部分含有氯氟烃的制冷剂等破坏臭氧层、对大气层构成威胁、影响全球生态平衡的消费品；（4）高污染电子产品、含磷洗涤剂、化学农药和农膜等其他在使用过程中对环境造成损害的产品。在征税环节方面，征收环节后移是今后消费税制度发展的趋势。这一改变能够让消费者更加直观地感受到税负高低，从而更有可能改变消费行为。但这一改革不宜针对所有应税消费品，而应当就征管可行的特定应税消费品在批发或零售环节实施，以更有效地调节消费，减少对高污染、高耗能产品的需求，同时确保地方政府获得稳定的收入来源。　　

3.车船税和车辆购置税。汽车行业作为我国经济的重要支柱产业，其碳排放量在各行业中占据显著份额。针对汽车行业碳排放偏高的问题，我国应在车船税与车辆购置税的征收策略上进行适当调整，推动汽车产业低碳转型，降低总体碳排放水平。在车船税与车辆购置税的计税依据和税率方面，建议纳入碳排放量指标，以更精确地体现车辆的环保特性。对于车辆购置税，可根据车辆全生命周期内的碳排放水平设定差异化税率。对低碳排放车辆实施较低税率，而对高碳排放车辆适用较高税率，以激励消费者选择低碳排放车辆，并引导汽车制造商加大环保车型的研发与生产力度。至于车船税，建议将碳排放量作为车船税的一个重要计税依据，对高排放的车辆和船舶征收更高的税费，以激励纳税人选用更为环保的交通工具。考虑到现阶段还无法准确评估车船的碳排放量，可暂时用燃料类型进行替代，即以车船所使用的燃料的含碳量作为计税依据之一。　　

在税收优惠政策的制定方面，我国已对新能源汽车实施了车辆购置税与车船税减免优惠，这在一定程度上推动了新能源汽车产业的发展与市场渗透。然而，随着新能源汽车产业的日益成熟与技术迭代，需要适时调整优惠政策的覆盖范围。建议根据新能源汽车技术进步、标准体系发展和车型变化情况，动态提高享受车辆购置税减免政策的技术门槛，更好发挥税收的激励作用，支持企业加快技术研发和升级，推动产业向更高质量、更加环保的方向发展。

（三）完善增值税、企业所得税等绿色税制补充性税种的激励性政策

1.增值税。推动绿色低碳经济发展是应对全球气候变化挑战、确保可持续发展的重要路径，其核心策略聚焦于减少碳排放量与提升碳汇能力。这要求我们积极研发并高效利用太阳能、风能、氢能等清洁、可再生的新能源，并在交通运输、工业生产、建筑等关键领域实施碳减排举措。　　

为扶持新能源产业发展，我国已出台风力发电增值税即征即退及核电增值税先征后返的优惠政策。这些措施旨在缓解企业资金流转压力，激励新能源项目的投资建设与运营维护。在即征即退政策方面，对纳税人销售自产的风电产品实行增值税即征即退50%的政策，但是对于除风力发电以外的其他发电行业该政策激励力度不够。因此，可以考虑将合同能源管理项目的免税政策改为即征即退政策，允许用能单位进行进项税额抵扣。在现有增值税优惠政策的框架内，还可以考虑将50%即征即退政策推广至其他清洁能源发电领域，填补政策空白，扩大增值税绿色税收优惠的范围，确保新能源领域增值税优惠政策的统一性与完整性，进一步促进新能源产业全面发展。　　

2.企业所得税。为了进一步增强企业投资绿色技术与设备的积极性，我国亟须在企业所得税领域拓宽可享受绿色投资税收减免政策的专用设备范围。当前，我国的企业所得税减免政策主要聚焦于环境保护、节能节水及安全生产等领域，并采用目录清单制进行管理。鉴于绿色发展的迫切需求，可借鉴美国、加拿大等国的做法，将更多符合创新、绿色等新发展理念，且对推动高质量发展及实现“双碳”目标至关重要的设备纳入税收减免范围。例如：高效太阳能光伏板、风力发电机组及储能系统等清洁能源供给与调配设备，此类设备对于提升可再生能源利用率及电网稳定性至关重要；植树造林、碳捕获与封存（CCS）等碳汇技术设备，其有助于提升碳汇能力，降低大气中的二氧化碳浓度；废塑料回收装置、电子废弃物处理设施等资源循环利用设备，这些设备对促进资源循环、减轻环境污染具有积极作用。

为更有效地激发企业投资绿色设备的积极性，有必要提升专用设备投资的税收抵免比例。目前，我国对专用设备投资设置的企业所得税抵免比例为10%，相较于发达国家的12.5%，这一比例相对较低。因此，建议将我国专用设备投资的企业所得税抵免比例上调至12%～15%，具体比例可根据国家财政状况、产业发展需要和宏观经济形势进行动态调整，在发挥更强激励作用，加速绿色技术普及应用的同时与国际标准接轨，吸引外资并促进技术引进，推动绿色经济高质量发展。

参考文献：

1.李克桥，王丽，宋卓展.人与自然和谐共生背景下绿色税制体系建设研究[J].税务研究，2025（7）：31-36.

2.孙永平，黄子骄.更好发挥碳减排相关税收政策支持绿色低碳发展作用的思考[J].税务研究，2025（7）：26-30.

3.国家税务总局广东省税务局课题组.构建绿色税制助力建设美丽中国的思考[J].税务研究，2023（5）：106-111.

本文载于北大国发院《气候政策与绿色金融》季报第十二期。

本文版权为作者、北大国发院以及宏观与绿色金融实验室所有。侵权必究。