执行摘要

航空业碳排放量占据全球碳排放总量的2%-3%。随着其他行业加速向低碳转型，航空业碳排放量所占比例预计将显著上升。可持续航空燃料（SAF）作为传统航空燃料的低碳替代品，在其全生命周期中可减少高达80%的碳排放，已成为全球航空业实现碳中和目标的核心路径之一。然而，全球SAF产业仍面临技术成熟度不足、原材料供应受限以及成本高昂等挑战。截至2024年，全球SAF产量约为100万吨，仅占航空燃料总产量的0.3%，且价格是传统航油的2-3倍。

世界主要国家和地区经济体均采取多元化政策措施推动SAF的发展。欧盟和英国建立了“立法强制+市场机制+财政激励”的政策框架，要求航空燃料供应商逐步提高SAF的掺混比例。美国则以财政补贴为核心，通过《通胀削减法案》（IRA）为SAF生产商提供税收抵免，并推动技术研发。新加坡将征收SAF专项费用于SAF的集中采购，同时强制餐饮业回收废油并开发跨境生物质供应链。综合来看，国际经验表明，主要经济体均通过需求侧和供给侧协同的政策组合，突破本地SAF产业发展的瓶颈。

对于中国而言，加快发展SAF产业具有多重战略意义。从减排需求来看，如果SAF掺混比例达到5%，年减排量可达670万吨二氧化碳，这对实现“双碳”目标至关重要。从经济潜力来看，预计到2050年全球SAF需求将超过3.6亿吨，而中国在资源方面具有显著优势——餐厨废油和农林废弃物的数量相对充足，新能源装机容量也很高，这些均为HEFA、AtJ、PtL等技术提供了原料保障，有望将资源优势转化为产业竞争力。此外，SAF产业与新能源产业的耦合发展潜力巨大，有助于推动循环经济的发展。

 然而，中国的SAF产业尚在发展初期，发展水平与全球领先地区相比存在较大差距。2024年开启试点，期间SAF的价格曾一度超过2万元/吨，是传统航油价格的数倍，甚至显著高于欧美的SAF价格水平。中国国内SAF的产能已达到100万吨，但产业的市场化发展面临瓶颈。当前SAF产业缺乏市场化的价格形成机制，未能实现供需的有效平衡。这使得供应链各方及需求方均面临盈利难或成本过高的压力。

事实上，鉴于中国在SAF产业中具备的天然优势，政策的重心宜放在降低SAF与传统航油之间的溢价，为市场化创造条件。当前核心问题在于市场需求不足，限制了生产商的连续生产，导致单位成本过高、技术进步较慢。课题组通过对中国各技术路径下的SAF成本分解和成本趋势的模拟，认为若能实现规模化生产，SAF的成本在中长期会显著下降。初步分析显示，当SAF（PtL工艺）累计产量超过160万吨时，其成本可能接近传统航油的价格。

鉴于此，课题组建议政策应优先从需求端入手，确保SAF的市场需求，以此推动SAF产业规模化生产；同时通过市场化的定价机制，推动SAF上下游产业链的可持续发展。借鉴国际上支持SAF产业发展的政策工具，结合中国发展SAF产业面临的挑战，现就中国SAF产业发展提出如下具体政策建议：

第一，加强战略规划和顶层设计，明确掺混目标。建议将促进SAF产业发展纳入国家“十五五”规划，明确其作为战略性新兴产业的重要地位，并给予重点扶持。具体措施包括制定和发布《中国可持续航油产业发展规划（2026—2035）》，设定清晰的阶段性掺混比例目标，以稳定市场需求，降低SAF生产商面临的市场不确定性。若在2026年将SAF的掺混比例定为2%，则SAF的年需求量将约为80万吨；若在2030年将掺混比例提高至5%，SAF的年需求量有望达到265万吨。这将为SAF生产商的规模化生产打下坚实的基础。

第二，通过市场化的机制分担SAF“溢价”。建议由旅客分担SAF的成本。例如，假设执行2%的掺混要求，基于现阶段的SAF价格和航油消费量，航空公司满足掺混要求意味着燃料成本共增加80亿元。根据2024年中国民航全行业旅客运输量7.3亿人次，即便将80亿元新增成本全部分摊至旅客，则每人次承担约11元人民币。具体可以通过设计精细化的市场化机制分摊该成本。例如，可以飞往欧盟、英国的国际航线为试点，设计乘客自愿选择的SAF附加费机制，根据航程分级设置弹性档位。为激发乘客选择支付SAF附加费的积极性，可配套推出绿色积分体系：对于支付 SAF 附加费的乘客，将按支付金额获得绿色积分，支付越多，积分越多。该积分以鼓励绿色出行为核心，可用于加速会员等级升级、兑换航行里程或换取机场贵宾厅服务等权益，以此形成 “绿色出行—获取积分—享受权益” 的良性循环。

第三，将SAF纳入政府绿色采购强制目录。建议明确规定，全国各级党政机关、事业单位、团体组织等工作人员，通过公务出行采购管理系统（例如政府采购机票管理网站）预订公务出行航班时，均需支付SAF专项附加费。该附加费根据公务出行的航距、舱位等标准统一核算，与机票票价、常规附加费一同计入总费用。同时，对该系统进行升级，以实现附加费的自动核算，并在行程单中单独列明为 “SAF绿色采购附加费”，作为专项成本纳入公务差旅费预算及报销体系。通过公共部门的示范消费，为SAF市场提供稳定需求，切实发挥政策引领作用。

第四，构建SAF长期采购协议与市场化定价机制。鼓励采购方与生产商直接签订长期承购协议，稳定长期的执行价格。价格可通过招标方式确定。考虑到生产商的成本可能有较大波动（例如UCO成本大幅上涨），可以借鉴英国的收入确定机制，未来可探索从全国碳市场配额拍卖收入中划拨专项资金，用于支付SAF差价补贴，确保生产商有合理的利润。通过构建长期稳定的采购与市场化的定价机制，解决当前SAF产业链上各方成本分担不均的问题。

第五，优化供应链成本与效率。建议加速推广应用质量平衡（mass balance）方法，降低SAF供应和设施改造的成本。考虑到税收地域差异可能对SAF供应链效率产生的潜在影响，需将税收协同纳入整体优化框架。通过建立适配质量平衡模式的税收规则，如明确环境属性账面分配的税基认定标准、消除跨区域征管差异，保障其通过可追溯的环境属性分割认证机制实现混合加注的成本优势，使SAF能够通过少量满足其存储要求的基础设施进行混合和加注，从而提升整体供应链的效率。此外，建议分阶段对机场进行改造，优先在靠近SAF产地的机场和枢纽机场建设专用的SAF存储设施和加注系统，保障SAF的快速部署与广泛应用，加速其在航空燃料供应链中的普及。

第六，建立与国际接轨的SAF标准认证体系。建议加快完善国内SAF标准认证体系，并积极推动其与国际标准接轨。具体措施包括：一是制定全面且严格的国内SAF质量与环境标准，涵盖生产、运输、储存和使用等全流程，确保产品符合国际航空业的减排要求；二是加强与国际标准制定机构的合作，积极参与国际标准的制定与修订，争取更多话语权，为国内SAF企业进入国际市场创造有利条件；三是推动更多国内认证机构与国际SAF认证相关机构（如ISCC、RSB 等）开展合作。

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