执行摘要：
本报告构建了系统性分析框架，旨在系统评估中国地方政府债券（简称“地方债”）绿色化的发展现状、潜力与路径。分析围绕两个相互关联的核心维度展开：政策空间（地方政府债券发行与管理的权限）和融资需求（真实、可持续的绿色项目融资需求）。通过政策梳理与数据分析，本报告揭示了中国地方债绿色化的关键瓶颈，并识别出最具潜力率先开展境外发行的地方政府。研究结论为推动中国地方政府有效利用国际绿色资本市场、深化中英可持续金融合作提供了切实可行的政策参考。
（一）境外发行绿色地方债的战略意义
绿色投资需求巨大，结构性融资缺口亟待填补。在“碳达峰、碳中和”目标引领下，中国各省市在能源转型、清洁交通、生态环保及可持续城市建设等领域催生了规模庞大且持续增长的绿色投资需求。此类项目普遍具有投资周期长、资本密集的特点，对长期、低成本绿色资金形成刚性需求。作为绿色项目的主要实施主体，地方政府面临巨大融资缺口，动员国际资本已成为必然的战略选择。地方债，特别是地方政府专项债券（简称“专项债”），凭借其“债项对应项目”、偿债来源与项目收益挂钩的制度设计，高度契合国际贴标绿色债券标准，是推动地方债绿色化与国际化的最具潜力的工具。
推动地方政府债券国际化、对接全球绿色资本渠道，具有超越资金补充的深层战略价值。一是借助国际市场力量，可加速国内绿色债券标准、信息披露要求及气候治理框架与国际主流规则接轨。二是主权及次主权绿色债券的发行可建立关键定价基准，便利中国企业进入全球绿色投资者群体。三是推动人民币国际化。通过在离岸市场发行更多高质量的人民币计价绿色政府债券，不仅可丰富国际投资者可投资的人民币资产类别、缓解离岸人民币资产短缺问题，还能增强全球对人民币作为绿色、低碳、可持续投资载体的信心。
中英合作为此提供了坚实基础。中英经济财金合作持续深化，为绿色政府债券领域的知识共享与市场联通奠定了坚实基础。2025年1月，第十一次中英经济财金对话将“可持续政府融资”列为重点合作领域；同年4月，中国财政部依据《绿色主权债券框架》在伦敦证券交易所成功发行首笔人民币绿色主权债券，为地方政府探索境外绿色债券发行提供了政策先例并提振了市场信心。伦敦凭借其成熟的监管框架、深厚的国际资本池及高度专业化的绿色金融生态系统，是提升中国绿色地方债国际公信力的理想平台。
（二）市场条件与主要挑战
市场潜力巨大但尚未充分释放。目前境内市场“贴标”绿色地方债发行有限，但大量地方债资金实质上投向绿色产业（“投向绿”）。2022—2024年间，仅长三角地区“投向绿”债券发行规模占比即达32.2%，蕴含千亿级市场潜力待释放。在离岸市场方面，深圳、广东、海南三地已在港澳试点发行离岸人民币绿色地方债。截至2025年底，累计发行44只，总规模687亿元，其中贴标绿色债券29只、规模447亿元，占比65.1%，积累了宝贵的跨境发行经验。然而，数据分析显示，绿色属性尚未在定价中形成稳定的成本优势（绿色溢价不显著），跨境发行成本仍显著高于境内市场，表明绿色地方债市场仍处于发展初期。
本报告构建二维评估框架有效识别出先行试点地区。报告聚焦于纳入国家专项债券“自审自发”试点、财政基础稳健、债务风险可控的10个省份。运用结合政策空间与融资需求的分析框架，报告筛选出财政基础稳健、债务风险可控的省份，并进一步优先考虑拥有充足绿色项目储备的地区。在此基础上，广东（含深圳）、浙江和北京脱颖而出，成为最具境外发行潜力的“第一梯队”候选地区。它们的先行实践可为我国地方债的绿色化与国际化提供可复制的模式。
当前中国地方债绿色化面临四大相互关联的核心挑战。第一，政策缺口——缺乏针对离岸绿色地方债发行的具体指引，导致跨境审批、资金汇兑以及与国际标准衔接等方面存在合规不确定性。第二，经济激励不足——第三方认证的高成本难以被有意义的绿色溢价所抵消，削弱了地方政府发行贴标绿色债券的动力。第三，专业能力有限——地方政府缺乏国际资本市场交易所需的专业知识，包括跨境结构设计、投资者沟通以及ESG信息披露管理。第四，绿色项目储备不足——尽管有大规模的投资计划，但符合国际标准、能产生稳定现金流、可打包为专项债券的“可融资”绿色项目仍然短缺。
（二）主要建议
为推动中国地方政府债券绿色化与国际化，有效对接伦敦等全球绿色资本市场，服务中英可持续发展合作大局，提出以下建议：
第一，建立专项政策框架。 中央政府相关部门应出台专门针对绿色地方债发行的专项政策框架。该框架应明确跨境发行审批流程、外债额度使用规则、资金汇兑与划转管理细则。尤为关键的是，应就专项债券的还本付息机制及信息披露要求如何与《绿色债券原则》（国际资本市场协会）或《共同分类目录》（国际可持续金融平台）等国际标准对接提供官方指引，从而降低合规不确定性与发行成本。
第二，强化信息披露与能力建设。 借鉴《英国政府绿色融资框架》等国际经验，加强中国绿色政府债券的信息披露框架建设，提升环境效益数据的透明度、可比性和可核查性，增强国际投资者信心、降低绿债发行成本。同时，依托中英绿色金融合作平台，系统性地为地方政府（特别是广东、浙江、北京等潜在发行主体）开展能力建设，通过专题培训、国际交流、专家咨询等方式，提升其对绿色金融规则、气候环境效益核算逻辑及国际市场惯例的理解与执行能力。
第三，培育高质量绿色项目池。 指导地方在制定年度重大项目投资计划时增设“绿色项目”分类，并依据国际通行的绿色分类标准对项目进行筛选和标识。积极引入国际机构或非政府组织的技术援助资金，支持地方政府开展项目前期评估、可行性研究和环境影响分析，夯实绿色债券发行的项目基础，确保募集资金投向具有真实、可测量环境效益的绿色低碳领域。
第四，深化中英合作，推动首批发行。 依托中英经济财金对话等高层机制，将推动中国绿色地方政府债券在伦敦发行作为两国绿色金融合作的实质性成果。支持广东（含深圳）、浙江和北京等具备条件的省市，借鉴财政部伦敦绿色主权债券成功经验，在伦敦市场探索发行首批高标准绿色地方政府债券。这不仅可为这些地区绿色项目筹集长期低成本资金，更能形成示范效应，向全球投资者展示中国地方政府信用资质与绿色承诺，也为中英可持续金融合作树立新标杆。