本文编译自Devarajan, S., Go, D.S., Robinson, S., & Thierfelder, K. (2022). How Carbon Tariffs and Climate Clubs Can Slow Global Warming. SSRN Electronic Journal.
编译：张静依，北大国发院宏观与绿色金融实验室研究专员。本文感谢北大国发院宏观与绿色金融实验室何晓贝老师和张欣老师的建议。
本文原发于北大国发院《气候政策与绿色金融》季报第三期。
为了更有效地减缓气候变化，不同国家必须达成一致并共同履行《巴黎协定》等全球气候协定或公约。然而，由于控制温室气体排放会给国家经济发展带来成本，每个国家都有不遵守气候协定但从其他国家的减排行动中获益的动机，即“搭便车”问题。本文评估了最近提出的利用贸易政策——碳边境调节机制政策和气候俱乐部政策——解决与气候减缓战略相关的“搭便车”问题的建议。
2021年7月，欧盟委员会出台了CBAM草案，宣布将对化肥、钢铁、铝、水泥和电力五个高碳部门的部分进口产品征收碳关税[1]。CBAM政策是指一国对进口商品征收基于产品含碳量的碳税。这一政策旨在保护减排要求严格的国家的产品免受他国的不公平竞争，但并不以要求他国采取更有效的减排政策为目的。
本文基于欧盟CBAM草案开展CBAM政策情景设计，以五个高碳部门作为行业覆盖对象，并采用草案所提出的碳排放计算方法。但同欧盟CBAM草案区别在于，本文所设计的CBAM政策情景不只将欧盟设置为征收主体，而考虑将所有高收入地区（美国、加拿大、欧盟27国、日本、其他亚洲的高收入国家等）都作为征收主体。同时由于欧盟碳排放交易机制（EU ETS）比较复杂，本文用碳税价格来代替EU ETS机制下的碳价。
气候俱乐部政策
诺贝尔经济学奖获得者威廉诺德豪斯于2015年首次提出气候俱乐部的概念，他在论文中建议建立以“国际目标碳价”为核心的气候俱乐部，通过对进口非成员国的商品征收统一关税，促使非成员国加入俱乐部，提高其减排水平[2]。本文关于气候俱乐部政策的情景设计即基于这一概念开展。
本文借助动态的全球可计算一般均衡（CGE）模型，采用“情景分析”形式，探索政策选择与经济结果的关系，并重点关注在不同政策组合下，生产结构、全球贸易和碳排放量的变化。其中，基准情景没有引入碳税；其他情景在引入碳税、CBAM、统一关税等政策下，比较该情景与基准情景之间的偏离。
本文设计了多种情景。情景一为所有地区都采用单一碳税；情景二设置一组碳税国家，让它们基于不同的产品含碳量计算方法（直接排放与间接排放）征收CBAM；情景三、四和五检验只有一个国家（中国或美国）不加入气候俱乐部或两个国家（中国和美国）都不加入气候俱乐部的影响。
模拟结果分析
CBAM情景的模拟结果：
从模型结果看，CBAM本身对减缓全球碳排放贡献有限。若所有的高收入经济体（美国、加拿大、欧盟27国、其他欧洲国家、日本、高收入亚洲国家等）都对每吨碳征收75美元的碳税，全球温室气体排放量将下降7.2%。这一结果无论是否引入CBAM，以及如何计算CBAM（直接排放，还是直接排放加上电力，还是直接排放加上间接排放），都不会发生变化（如图1所示）。其原因主要是非碳税国家可以将其贸易转向其他的非碳税国家。
欧盟27国从非碳税国进口CBAM产品的进口量将下降，如图2所示（非碳税国或地区以受影响大的中国、印度和南部非洲关税联盟为例）。特别是计算产品含碳量时，在直接排放和间接排放都覆盖时，这一负面影响十分显著。
被征收碳关税的出口国将同样面临CBAM覆盖的高碳行业出口量的下降，如图3所示（非碳税国或地区以受影响大的中国、印度和南部非洲关税联盟为例）。
被征收CBAM的国家总出口量下降的情况下，出口贸易结构也将发生变化，该国产品将从出口到高收入地区转向出口到其他地区。如图4所示，以中国化肥产品的出口为例，展示了中国在被高收入经济体征收CBAM后贸易流向发生的变化。
气候俱乐部情景下：
相比CBAM政策情景，让具有一致气候“志向”的国家组成“气候俱乐部”并征收碳税的方式更能有效降低全球碳排放量。如果所有国家都加入了气候俱乐部（即所有国家都在本国对每吨二氧化碳排放征收75美元碳税），包括美国和中国，全球温室气体排放量将降低24.8个百分点；如果只有美国不加入气候俱乐部，全球温室气体排放量将降低20个百分点；只有中国不加入，由于中国是最大的温室气体排放国，排放量将只降低12.9个百分点；如果美国和中国都坚持不加入气候俱乐部，排放量将只降低8.1个百分点，如图5所示。
但是，如果一国能从其他国家的气候行动中获益，而又不用承担碳减排带来的经济成本，它们就有动机不遵守一致的气候协议。为了减少这种“搭便车”行为并敦促更多国家采取减排行动，气候俱乐部考虑对非成员国的进口商品征收30个百分点的惩罚性边境关税，变相“鼓励”非成员国加入气候俱乐部。但其实惩罚性关税手段本身对降低减排量影响微弱。如图6所示，与图5相对比，当美国为唯一非俱乐部成员国时，加征关税只额外降低了0.7个百分点的温室气体排放量；当中国为唯一非俱乐部成员国时，加征关税后只额外降低了0.8个百分点；当美国和中国都不是俱乐部成员国时，只额外降低了1.4个百分点的温室气体排放量。
施加惩罚性关税本身对减排意义不大，但该政策给非俱乐部成员国带来巨大的成本压力，使其可能会成为一个推动其他国家加入气候俱乐部的有力工具。如表2所示，施加惩罚性关税无论对中国、美国，还是对中美都有巨大负面影响（对应中国是唯一的非气候俱乐部成员国、美国是唯一的非气候俱乐部成员国、中国和美国是唯二的非气候俱乐部成员国三种情景），尤其对中国的经济损失比对美国更大。若中国为唯一的非气候俱乐部成员国，其实际进口量将下降16.3%，汇率将贬值31.5%，总需求将下降4.5%，实际出口量却有略微上升（0.7个百分点）；说明尽管中国的出口价格将受到巨大冲击（因为惩罚性关税降低了中国的出口需求），但中国必须保持出口量以支付必要的进口（从货币大幅贬值反映）。这一冲击也将导致中国的总需求下降（社会福利）。若只有美国是唯一的非俱乐部成员国，影响与中国类似，但是比中国略轻微一些，这也说明美国的国际贸易份额略低于中国。
表2也展示了关税收入（由气候俱乐部成员国征收）占非俱乐部成员国出口销售收入的比例。如果非俱乐部成员国在本国加征同样比例的碳税，这笔税收就成为国内税收的一部分，而不是成为别国的税收收入。这一关税收入的规模大约占到了中国或美国出口销售收入的30%（在只有中国或只有美国不加入气候俱乐部的情景下）。
在“气候俱乐部+惩罚性关税”情景下，与非俱乐部成员国有密切贸易往来的成员国将承受巨大的经济损失。例如，墨西哥、加拿大与美国之间有紧密的进出口贸易往来，当美国不加入气候俱乐部、但其他两个国家加入时，如果气候俱乐部对美国征收惩罚性关税，墨西哥对美国的出口量将下降14.7%，对全球的总出口量下降11.2%；加拿大对美国的出口量将下降12.5%，对全球的总出口量下降8.8%。在这种情况下，潜在的巨额损失将促使墨西哥、加拿大反对对美国施加惩罚性关税。同样的情景也适用于东亚、东南亚国家在中国不加入气候俱乐部时所面临的局面。
贸易依赖性使得气候俱乐部的联盟关系变得脆弱。如果成员国与非成员国有密切的贸易关联度，即使成员国在本国征收了碳税，它也不愿意对贸易伙伴国施加惩罚性关税政策。气候俱乐部要想改变这种局面，可考虑向这些成员国家转移资金以抵消损失。
气候俱乐部的规模也会对模型结果产生重要影响。气候俱乐部规模越小，非成员国改变贸易流向的机会越多，惩罚性关税的作用越小。
结论
本文的模型结果显示，CBAM情景下，碳税国对来自非碳税国的进口商品征收基于含碳量的关税，可以削减非碳税国的不公平竞争优势：碳税国从非碳税国进口碳密集型商品的贸易总量下降，碳税国国内此类产品的生产总量上升。这间接说明了，如果碳税国能获得国内生产商的政治支持（主要指受国内碳税政策影响导致生产成本上升并承受非碳税国不公平竞争优势的国内生产商），CBAM便可以支持全球减碳行动。然而，模型同样显示CBAM本身对全球减排无直接影响。因为受CBAM影响的国家可以改变贸易流向，即转向其他不征收碳关税的市场伙伴。
气候俱乐部政策与CBAM政策主要有两点区别。其一，气候俱乐部意味着更多国家的参与，即可有效防止贸易转向；其二，气候俱乐部关税税率是惩罚性的且适用于所有商品，而CBAM的被税商品只能来自特定的高碳行业。碳税国家组成一个“俱乐部”，利用协调一致的关税政策来惩罚不征碳税的国家（“搭便车”），并使其很难转移贸易流向，从而促使它们加入俱乐部，这被证明是一种推动全球减排合作的强大机制。
本文考虑了一种情景：二氧化碳排放水平最高的两个国家——中国和美国——决定不征收碳税（或同等的非税政策），而所有其他国家都加入了气候俱乐部。在这种情景下，惩罚性关税会使中国和美国付出沉重代价，降低最终总需求，并导致全球生产和贸易结构产生重大调整。由于关税收入流向俱乐部成员国，气候俱乐部可考虑将潜在的出口收入转移给俱乐部成员国，因为非碳税国家放弃了这种收入。
对非碳税国家统一征收惩罚性关税的政策对气候俱乐部成员国的影响差异很大，主要取决于俱乐部成员国与非碳税国家的贸易规模和贸易结构。如果贸易关系很深（例如，美国与墨西哥和加拿大，中国与东亚和东南亚国家），提高关税带来的收益可能会被俱乐部成员国与非成员国之间高度关联的供应链和其他贸易中断所造成的损失所抵消。这将会使气候俱乐部的博弈复杂化，其内部成员关系变得脆弱。
在气候俱乐部的设想下，采取惩罚性关税对碳减排的直接贡献非常小。惩罚性关税这一贸易政策的真正贡献是为推动各国共同参与全球减排行动提供了一种可信的机制。