2021 年意大利二十国集团（G20）峰会上，OECD 首次倡议建立一个碳减排方法的国际平台，旨在通过该平台搭建一套具有包容性的碳减排政策评估框架，便于各国的减排政策比较，进而有助于减少跨国气候合作中的争议。2023 年 2 月，OECD 正式发起了这一国际平台——碳减排方法包容性框架（IFCMA），并在印度二十国集团峰会上发布了 IFCMA 的三年工作规划。本文介绍 OECD在这一领域的研究进展。
一、研究方法概述
OECD 发起的 IFCMA 旨在通过评估不同的碳减排政策，将政策与其所覆盖的排放量相对应，并估计这些政策在减排方面的影响。目前已有 56 个国家加入了 IFCMA，包括 13 个 G20 国家，但中国不在其中。IFCMA 主要包括三个模块，第一个模块旨在建立一个气候政策分类框架，盘点各国的气候政策及政策所对应的碳排放量基准。第二个模块旨在评估不同政策对该国碳减排量的影响，构建起一个具有一致性的评估气候政策与气候政策组合影响的方法学。第三个模块旨在探索一个产品和行业的碳排放强度计算方法。按照 OECD 为 IFCMA 设计的三年工作计划（2023-2025 年），现阶段，OECD 聚焦方法学研究，并计划在 4 到 6 个国家试点评估；到 2025 年，OECD 将完成政策数据库的搭建以及方法学的总结报告。
二、气候政策盘点方法
政策盘点是 IFCMA 第一个模块的主要内容，也是气候政策评估的数据基础。这一阶段的工作依赖于 OECD 搭建的气候行动与政策衡量框架（CAPMF）。CAPMF 收集了 52 个国家 2000 年到 2020 年的气候政策数据，并将 128 项具体政策变量归纳为 56 个政策。这些政策既包含了政策目标为减排的气候政策（例如碳税、温室气体排放标准、减排技术补贴），也包含了政策目标不是减排但对减排有显著正面影响的政策（例如大气污染排放标准、交通拥堵费等政策，这些政策有利于减排但本身意图并不是减排）。这 56 个政策一共覆盖了政府间气候变化专门委员会（IPCC）第三工作组列出来的政策清单的 75%，与联合国气候变化框架公约（UNFCCC）第一次全球盘点综合报告指出的减排战略一致，与 UNFCCC 综合报告中两年一次的报告的政策清单结构也一致。
总体而言，CAPMF 涵盖行业政策、跨行业政策和国际政策三类，具体框架如图 1 所示。在行业政策层面，又分成了市场化政策工具（即税、费、补贴、碳排放交易市场等碳定价工具）和非市场化政策工具（技术标准、信息披露、性能标准等非碳定价工具）。
图1 OECD的CAPMF政策框架
第一类政策是行业政策。行业政策目前只纳入了电力、交通、建筑、工业四个行业。具体每个行业的政策都按照市场化政策工具、非市场化政策工具分类。市场化的工具既有碳税、碳交易市场、化石燃料消费税等政策，又有有助于减少温室气体排放的收费政策（城市地区的拥堵费），以及可再生电力的价格政策（如上网电价、可再生能源配额制）和行业低碳节能项目的融资优惠政策。非市场化工具包括标准（如自愿和强制性建筑能源规范、排放限值、最低能效标准）、信息披露工具（如能效标签）、其他监管工具（如禁止和逐步淘汰高碳技术、能效指令、可再生能源规划）以及有利于减少温室气体排放的非气候政策工具（如高速公路限速、铁路基础设施公共投资、空气污染标准）。目前，市场化工具有 21 个政策变量，非市场化工具有 17 个政策变量。
第二类是跨行业政策。跨行业政策目前包括四个部分，即温室气体减排目标、公共研发支出、化石燃料生产政策和气候治理，共计 10 个政策变量。
第三类是国际政策，分为国际合作、国际公共金融、温室气体排放数据和报告三个部分。国际合作包括该国参加的国际气候公约、国际气候倡议等，国际公共金融包括禁止向煤电厂提供出口融资、禁止公共资金支持海外化石燃料投资，温室气体数据和报告包括温室气体报告和计量的情况、UNFCCC要求提交的两年一次的报告等，共计 8 个政策变量。
在未来的工作计划中，OECD 计划在行业政策中新加入农业、土地利用 / 土地利用变化及林业（LULUCF）、废弃物三个行业，并计划在跨行业政策中加入气候金融。
三、气候政策严格度指标
OECD 建立了一个综合的气候政策指数，用来评估各国气候政策的严格度。政策严格度（Policy Stringency）是指一项气候政策在国内或国外鼓励或推动减排的程度。对于每一个政策变量，政策严格度被分为 0 到 10 不同的水平：如果一国没有开展这一政策或行动，则为 0 分；非 0 分的值则根据所有年份和国家的样本分布分配，本质上是依据百分位数进行序数分配。比如，如果该政策的百分位数落在第 80 到 90 的百分位数之间，则赋值 9 分，如果该政策落在第 0 到 10 百分位数之间则赋值1 分[1]。
在过去十二年，52 个国家整体的行业政策严格度的变化情况如图 2 所示。显然，过去 12 年间，所有行业的政策严格度都有了显著提高，其中，工业行业的气候政策严格度提升最快。如今，工业、建筑的政策严格度显著高于交通运输和电力行业。
图2 CAPMF框架下四个行业政策严格度的总体变化
气候政策与行动在不同国家严格度明显不同。图 3 展示了 G20 国家不同类型气候政策的严格度差异。CAPMF 未包含美国的数据，故美国的气候政策情况未被纳入。从整体上看，在 CAPMF 体系下，所有发达经济体四个类型的气候政策严格度都相对较高，发展中国家的政策严格度都相对较低。在行业政策中，非市场化工具的严格度在 G20 国家间的差距相对不大，但市场化工具的严格度在 G20 国家间差距明显，发达国家比发展中国家更倾向于应用市场化工具。在跨行业政策和国际政策上，发达国家和发展中国家之间也有显著差异。
从该图还能看出，中国无论是行业政策中的市场化工具还是非市场化工具，严格度都处于中等水平；在跨行业政策和国际政策中，处于中等偏后水平。中国 56 项政策变量的严格度具体得分见附录。
图3 G20国家（不含美国）不同类型政策的严格度情况
尽管 OECD 用综合政策评估指数的方式可衡量各国政策推动减排的严格程度，但是由于该方法只是基于样本排序比较，只适用于同一政策的严格程度的（跨国）横向比较，并不能做到政策间的减排成效对比。此外，评估指数的方法所展示的结果与本期季报前沿研究专栏中《IMF 气候政策“碳价当量”评估方法研究简述》中 IMF 对 G20 国家碳价当量评估的结果也有较大差异。因此，OECD 依然需要研究能将减排政策与减排效果挂钩的评估方法。
[1]对于二元变量，如果政策执行则为10，不执行则为0；对于分组变量，则采用线性插值法赋分。如果一个政策中有多个政策变量则按相同的权重加权调整。比如一个政策有四个政策变量，则这四个政策变量都占0.25。
四、OECD对减排成效评估方法的讨论
为了使气候政策间能相互比较，OECD 将评估气候政策的减排成效作为下一步的研究重点。尽管暂未形成一致的研究结论，但 OECD 已就其中的关键问题进行了讨论。
第一，针对选择哪些温室气体类型这一问题，OECD 认为覆盖哪些类型的政策会影响政策所覆盖的范围，需兼顾重要性和可行性。从重要性讲，对于大多数国家，二氧化碳是造成全球变暖的主要原因，其次是甲烷和一氧化二氮。但也存在例外，哥斯达黎加、新西兰、巴西、智利、哥伦比亚、拉脱维亚、冰岛、爱尔兰和瑞典等国，甲烷的排放量很高，一氧化二氮占比很小。从可行性讲，跟踪和评估非二温室气体的政策难度较高。
第二，针对选择哪一层级的行政政策，OECD认为不同层级的政策会存在减排成效的交叉影响。例如，欧盟碳市场可能会与成员国本国的政策交叉影响。欧盟碳市场规定了碳配额的总量，更严气候监管国家可能减排量更大，从而释放了这个国家的碳配额并降低了碳配额的价格。较低的碳配额价格允许其他国家增加温室气体排放量，从而抵消了其他国家更严格监管的影响。这种“水床效应”的存在，导致欧盟内严监管地区和弱监管地区减排量的“此消彼长”。此外，一些国家的地方政策影响力较大，例如美国一些州的气候政策严于联邦层面政策；另一些国家中央政策更严格，如印度的中央政府政策影响更大。
第三，针对如何避免政策工具的重复计算，OECD 认为需考虑纠正重复计算，并举例了一些调整案例。例如，IPCC 第六次综合评估报告中对发电行业和用电行业做出了一些纠正。如果电力行业已经深度减碳，那么政策目标是能效提升和可再生能源发电的政策所带来的减排成效将大大降低，因此 IPCC 该报告将能效提升政策的减排量影响估计降低了 75%。
第四，针对如何设立基准情景的时间基线，OECD 认为时间起点和跨度都会产生不同影响。不同国家在同一个时间点上历史减排力度多有不同，因此可以考虑不同的“起点”；时间跨度越长，宏观变量的不确定性越高，因此可以考虑纳入多个跨度作为基准情景。
第五，对于减排成效模型的选择，OECD 认为应以事前评估模型为主，事后实证分析为辅。OECD 所应用的政策严格度综合指数分析方法只是减排成效评估方法的一种，但该方法无法展示政策与减排量的绝对关系。OECD 在最新的研究中分析了各类减排成效评估模型（事前分析模型），包括局部均衡模型（包括跨国家的能源系统模型和单一国家的局部均衡模型）、一般均衡模型（CGE）、动态随机一般均衡模型（DSGE），综合评估模型（IAM）的优缺点，也分析了不同类型的实证方法，包括单一政策、综合政策指标指数、减排轨迹等实证分析的利弊。现阶段，OECD 倾向于选择分行业的局部均衡模型作为事前评估基础，并用单一政策的回归结果且结合专家判断作为输入和输出的补充。过往学者的模型研究和实证研究结果也将作为补充与验证。
图4 OECD倾向选择的减排政策评估方法
五、小结
OECD 的气候政策盘点框架相对完整，这一分类方式可为研究者提供参考；其对减排政策成效评估的讨论与分析也非常全面，可为研究者提供思路借鉴。然而，OECD 所构建的气候政策严格度指数在使用时需要谨慎，由于其与减排成效并不挂钩，解读时不能简单认为严格度低的国家减排成效就差。
现阶段，G20 国家中有 13 个国家加入了碳减排方法包容性框架（IFCMA），但中国并没有加入。随着IFCMA 计划的不断推进，OECD 在气候领域的话语权也将不断提高。与此同时，中国由于未加入 IFCMA，可能会在气候合作与气候贸易领域面临失去话语权的风险。国内研究者可结合国际组织在气候政策评估上的研究经验，加深对气候政策评估方法的研究，客观评估中国在气候政策与减排行动上的努力。
参考文献：
[1] OECD. The climate actions and policies measurement framework: A structured and harmonised climate policy database to
monitor countries' mitigation action. 2022
[2] OECD. Options for assessing and comparing climate change mitigation policies across countries. 2023
[3] OECD. OECD Secretary-General Report to G20 Leaders on the work of the Inclusive Forum on Carbon Mitigation
Approaches. 2023
[4] OECD. The Climate Action Monitor 2023: Providing Information To Monitor Progress Towards Net-zero. 2023
附录
表1 中国在CAPMF政策严格度评估中56项政策的得分情况
作者张静依为北大国发院宏观与绿色金融实验室研究专员。本文感谢实验室副主任何晓贝博士的建议。
本期前沿研究原载于北大国发院《气候政策与绿色金融》季报第六期。
本文版权为作者、北大国发院以及宏观与绿色金融实验室所有。侵权必究。