公正转型的概念最早起源于北美地区的工会运动，该运动是由环境政策所引发的。上世纪 70 年代，美国开始在能源和环境领域推行严格的政策，导致一些企业倒闭、工人失业。石油、化学和原子能工人工会（OCAW）的领导者们认识到，实施环境政策会将负外部性转移给工人和社区。因此，他们提出了公正转型的概念，并建议成立“超级基金”，用于工人再培训和社区支持，以保护因环境政策而面临收入下降或失业风险的工人群体¹。

随着全球净零转型的加速进行，气候转型所带来的负面社会影响日益凸显。根据国际劳工组织（ILO）的测算，在 2 度温升情景下，到 2030年，全球将损失六百万个工作岗位，这些岗位主要集中在依赖化石能源的行业²。尽管能源产业在转型过程中也能够创造大量新的绿色就业机会，但NBER 的一篇工作论文³，基于 2005—2021 年美国的就业数据研究发现，绝大多数棕色行业的工人仍然选择了其他棕色行业或其他行业，仅有不到1% 的工人成功实现了向绿色行业的转型。

为了敦促公共部门充分考虑气候转型对棕色行业的负面社会影响，完善社会保障体系，以及确保受影响的工人能够充分享受绿色转型所带来的新的工作机遇，自上世纪末以来，国际劳工组织（ILO）和其他工会组织越来越强调“公正转型”这一概念，并逐步推动将其纳入全球气候治理的议程。自2010 年成功纳入 COP16《坎昆协议》决议文本以来，公正转型在全球气候治理议程上的重要性不断提升（具体见表 1）。

表1 公正转型在全球气候治理进程中的重要进展

                                                                    来源：北大宏观与绿色金融实验室整理

与此同时，公正转型也进入了可持续金融领域的话语体系。从内涵来看，公正转型最初被呼吁是为了给受环境与气候相关政策影响的社会脆弱群体“托底”，且仅属于财政关注的范畴；随着公正转型概念的演化，金融部门承担起越来越重要的角色。2021 年 10 月，在格拉斯哥气候变化大会前夕，亚洲开发银行（ADB）等八家多边开发银行共同发布了《多边开发银行公正转型高级别原则》¹⁰，为多边开发银行在公正转型方面提供了原则性的行动指南。私人资本在这一行动中也并未落后，一些国际倡议，如由全球许多私营部门投资者和金融机构组成的负责任投资原则（PRI）和格拉斯哥净零金融联盟（GFANZ）等国际倡议，也开始考虑要求已加入机构在支持净零转型中纳入公正转型这一要素。金融监管部门也在逐渐重视公正转型。2022年 11 月，由二十国财政部和中央银行的管理者发起的“G20 可持续金融工作组（G20 SFWG）”发布了《G20 转型金融框架》，将公正转型列为转型金融的五大支柱之一。该框架提出，G20 各成员国政府和金融机构应该鼓励转型金融涉及的融资主体评估转型活动可能带来的社会影响，披露这些影响，并采取措施缓解这些影响。此外，该框架还鼓励金融机构在设计转型金融产品时纳入就业相关的关键绩效指标（KPI）¹¹。

公正转型的概念也在不断发展和演变，从仅关注劳动者社会保障的单一维度逐渐扩展至国家、地区、行业、个体等多个层面。

国际层面的不平等。总体而言，发展中国家在减缓气候变化和适应气候变化方面面临的困难和资金需求都高于发达国家。一方面，相比于发达国家，发展中国家更加依赖高碳行业、转型的难度更大；另一方面，气候变化造成的自然灾害对许多发展中国家的影响更大，这些国家需要更多的投资来适应气候变化。而且，根据目前科学界的主流观点，导致温升的累积碳排放主要来自发达国家。这些因素促使“共同但有区别的责任”成为全球应对气候变化的国际谈判与合作的原则性共识，而这一原则与公正转型更关注气候转型下的脆弱群体的内涵也是一致的。从这个角度来看，发达国家承诺向发展中国家提供每年 1000 亿美元的资金支持，是“公正转型”的应有之义。

区域层面的不平等。以我国为例，煤炭资源在山西、内蒙古等省份集中度很高，这些地区的产业和就业高度依赖煤炭资源。如果气候转型没有有序进行，这些地区将不可避免地面临经济重创、发展停滞，甚至可能引发大规模的结构性失业和人口大量外流。

行业层面的不平等。不同行业的碳排放总量和强度各不相同，因此面临的转型压力也有所不同。对于钢铁、水泥等碳密集型工业部门来说，减少碳排放的难度较大，需要颠覆性技术变革和生产流程再造，而对于化石能源开采业来说，则可能需要削减产能甚至退出市场。在碳中和目标的制约下，那些依赖化石能源生产和消费的行业要想降低碳排放，就必须承担额外的成本。

个人层面的不平等。转型的负面影响落到个体身上，就是“不可承受之重”。例如，高碳行业从业者和低收入群体更容易受到转型的负面冲击。产业转型与退出会导致相关企业降薪、裁员甚至破产，受影响的工人因此失去生活来源。同时，如果低碳转型无序进行，能源价格可能会突然飙升，而低收入群体的能源消费占比更高，因此他们将承受更大的负面影响。

需要强调的是，公正转型的目标并非彻底消除上述多个层面的不平等，而是尽量减少气候转型对脆弱群体的负面社会影响。

过去几年，许多发达国家政府制定或强化了本国的净零减排战略和行动计划，也有一些发达国家明确承诺退煤，这些措施都使得其气候转型更具雄心和激进性；但不可否认的是，负面的社会影响也在加剧，例如法国的黄马甲运动就是矛盾激化的体现。鉴于这一背景，许多发达国家将公正转型作为其碳中和政策体系中的重要政策，旨在确保受到影响的群体不会在转型过程中被落下，减少转型带来的社会矛盾。

据不完全统计，欧盟、加拿大、苏格兰、新西兰、爱尔兰、美国、澳大利亚、西班牙等国家（经济体或地区）都在重点受影响地区实施了公正转型政策行动。基于国情差异，各国（经济体）对于公正转型的理解不尽相同，一些国家主要关注对工人再就业和社区的社会保障支持，另一些国家则将范围扩展至支持地区的经济多元化和生态环境修复等领域。

加拿大政府经过 5 年时间的探索实践，现阶段将公正转型的重心放在对个人就业的支持上。2018 年，加拿大政府成立了加拿大煤电工人和社区公正转型工作组，开始探索公正转型的实施方式。2019 年，加拿大政府划拨 1.85 亿加元政府预算支持公正转型，其中，0.35 亿加元用于建设工人转型中心，为工人提供技能发展计划；1.5 亿加元用于选定重点地区社区的基础设施建设。2022 年，在《2030 年减排计划》中，加拿大政府加大了对公正转型的支持力度：设立了 2 亿加元的未来基金，以支持阿尔伯塔等四省份的地方和区域经济多元化；并计划五年内投资 2.5 亿加元，建设可持续就业培训中心。然而，这两项财政措施都不能算是长期的支持计划。2023 年，加拿大政府发布了《可持续就业行动计划》，确立了其在公正转型方面的长期行动思路。加拿大政府认为，可持续就业是公正转型的核心，旨在为工人提供培训机会，并支持他们充分参与净零经济。该计划包括 10 项具体的就业行动，将可持续就业落实到制度、立法、财政、劳动和社会保障等方面，并计划每五年评估和更新已有就业计划。

苏格兰政府建立了 10 年期 5 亿英镑的公正转型基金，支持其东北部地区的能源转型和社区发展。依托北海油田发展起来的油气产业长期以来是苏格兰东北部地区最重要的支柱产业之一。2019 年，苏格兰政府提出了“到 2030 年减少 75% 的温室气体排放、到 2045 年实现净零排放”这一极具雄心的减排目标¹² 。在这一目标下，油气部门的发展必将面临严峻挑战，因此，以公正的方式实现油气部门的转型对苏格兰来说至关重要。2021 年，苏格兰政府建立了公正转型基金，承诺在未来 10 年内拨款 5 亿英镑，用于支持东北地区和马里地区的公正转型。这些资金将投向当地商业发展、教育培训、可再生能源和改造、旅游与历史遗迹修复以及社区发展等领域 ¹³。

欧盟出台的“公正转型机制”是一项支持重点转型区域经济多元化、中小企业发展、社区建设、员工培训与社会保障、环境修复等多个领域的综合性的财政金融支持机制。这一机制属于 2020 年欧盟委员会提出的《绿色新政投资计划》中的一项^14,15，融合了财政赠款、担保、政策性银行贷款、私人资本等多种形式的财政金融工具，预计投入约 220亿欧元¹⁶财政预算，撬动总规模为 550 亿欧元的资金，为欧盟内重点转型区域的发展提供支持。该机制包括三大支柱，第一支柱是公正转型基金（JTF），主要来自欧盟预算（共 192 亿欧元）和成员国的自愿拨款（未明确规模），为经济依赖化石能源的转型地区的经济多元化、员工培训与社会保障、环境修复提供赠款；第二支柱是以欧盟预算为担保，通过投资欧盟计划（InvestEU），支持欧洲投资银行集团和成员国下属的开发性金融机构，联合更多私人资本，投资于重点地区具有经济性的投资项目（预计总规模为 100 亿 -150 亿欧元）；第三支柱是通过欧洲投资银行为公共部门提供贷款，并配套一定比例的财政赠款，投资重点地区尚不具经济性的环境或社会基础设施投资项目（预计总规模为 185 亿欧元）¹⁷。

对于如何确定哪些地区为重点地区，如何分配财政资金，欧盟提供了一个政策制定思路。支柱一公正转型基金以成员国为单位，采用权重打分的方式筛选重点支持地区与确定资金分配标准，主要考虑因素包括碳密集地区的工业排放情况、工业和煤炭以及褐煤开采的就业情况、泥炭和油页岩的生产以及经济发展水平等¹⁸。在确认了具体支持地区后，要求成员国针对这些选出的地区制定《领土公正转型计划》，分析当地的气候转型挑战与目标，以及公正转型资金分配后具体实施、管理、监测、评估的办法。同时，欧盟还为各成员国设立了减排成效与分配资金挂钩的奖惩机制，支柱三公共部门贷款的赠款比例也会向欠发达地区倾斜。

发达国家在公正转型方面的经验为全球提供了示范，但也存在种种问题，比如预算的保证和政策的连续性。例如，欧盟公正转型基金最初承诺投入约四百亿欧元财政预算，但由于 COVID19 危机的影响，欧盟预算愈为吃紧，最终欧盟理事会将公正转型基金的总预算砍掉一半多¹⁹。美国政府对公正转型的支持也曾因各种因素被迫中断。例如，奥巴马政府在 2015 年启动了机会和劳动力与经济振兴伙伴关系（POWER）倡议，对煤炭社区进行投资，但随着 2017 年美国政府换届，该倡议未能被继续保留²⁰。直到 2021 年，拜登政府又发起了煤炭和煤电厂社区与经济振兴问题机构间工作组，这类公正转型支持政策才得以在美国重启。

虽然近年来国际上有很多以“公正转型”为名的倡议和项目，但由于公平（社会效益）和效率（财务效益）不可兼得的天然矛盾，这些政策行动和项目在实施过程中面临重重挑战。如何建立公正转型的财政金融支持机制、如何兼顾社会效益和财务效益、如何平衡多方利益，成为公正转型的讨论热点。

公正转型所需资金如何落实？

根据联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）估算，要实现巴黎协定的 1.5 摄氏度目标，每年需要 1.6 万亿到 3.8 万亿美元的气候资金，其中大部分需求来自发展中国家。发达国家在联合国气候变化大会和 G20 等国际场合多次承诺，（2025年前）每年向发展中国家提供 1000 亿美元气候资金。为此，近年来发达国家和多边金融机构发起了多个项目，以支持发展中国家进行公正转型，包括加速煤炭转型投资计划（ACT）和“公正能源转型伙伴关系”（JETP）等，承诺向南非、印尼、印度和越南等发展中国家提供数百亿美元的资金。

然而，这些项目在实施阶段面临的主要困难是发达国家未能充分履行气候资金承诺。例如，“公正能源转型伙伴关系”（JETP）机制承诺提供的200 亿美元资金中，100 亿美元公共资金由 IPG成员负责筹集，然而目前只有 1.6 亿美元以赠款和技术援助的形式确认到位 ²¹。

事实上，发达国家向发展中国家承诺的每年1000 亿美元的气候资金从未落实到位。据经济合作与发展组织（OECD）统计²²，2013-2019 年间发达国家每年通过赠款、贷款、多边金融机构贷款和私人资金等形式向发展中国家提供的气候资金基本在 500 亿 -800 亿美元之间。而乐施会（Oxfam）（一个具有国际影响力的发展和救援组织联盟）的估算显示，2017—2018 年的公共气候融资仅为 190 亿 -225 亿美元，仅为 OECD数据的三分之一。这主要是因为，乐施会认为除了赠款之外，贷款只应计入其低于市场利率的部分，而不是贷款的全部价值。此外，乐施会还指出一些国家错误地将与应对气候变化无关的传统基建类援助项目也作为气候项目加入了统计²³。又如，2015年印度财政部对 OECD 估计的 2014 年 620 亿美元的气候融资提出异议，称实际数字应为 10 亿美元。

根据世界资源研究所（WRI）的研究，基于各发达国家在其承诺名义上的分摊份额进行统计分析的结果表明²⁴，美国仅履行了其气候资金承诺的约20%；澳大利亚、加拿大、意大利和英国也未落实其承诺；日本和法国虽然提供了超过应付份额的资金，但绝大部分是贷款，赠款的比例则非常小（如图 1 所示）。

图1 发达国家距离实现其1000亿美元气候融资的进度

来源：Jocelyn Timperley.The broken $100-billion promise of climate finance — and how to fix it.Nature.2021.

公正转型是否造成“债务陷阱”？

尽管发达国家承诺每年向发展中国家提供1000 亿美元的气候资金，但并未具体明确以何种形式支持。目前，发达国家为发展中国家提供的气候资金中超过三分之二采用贷款形式，这引发了一些发展中国家的警惕，他们开始怀疑这是否是以气候问题为幌子的“债务陷阱”。例如，支持印尼、南非的“公正能源伙伴关系”（JETP）正面临着赠款资金不到位和“债务陷阱”的质疑。根据印尼能源和矿产资源部最新披露的数据，G7 承诺为印尼提供的 200 亿美元气候资金中，赠款和技术援助仅分别为 1.6 亿美元左右，其余资金将以商业贷款形式的外债提供，且利率尚未公布。而支持南非的“公正转型伙伴关系”约 85 亿美元资金中，97% 是各种类型的贷款，仅有 3% 是赠款。

对于一些新能源领域已经具备经济性的投资来讲，债务工具是可行的；但是在化石能源的退出、适应气候变化的基础设施投资以及气候灾害损害的补偿与修复等方面，发展中国家更需要的是直接赠款。没有早期赠款支持是多数贫困地区项目夭折的重要原因，例如 80% 的非洲基础设施项目因资金不足而无法通过审批²⁵。

在 2022 年 COP27 大会上，巴基斯坦总理谢里夫指出，巴基斯坦政府应对一次洪灾就需要耗费“数十亿美元”。他认为，如果国际社会通过贷款和债务等金融手段向巴基斯坦提供气候融资，将会是一个“金融债务陷阱”。对于债务负担已经过重的落后地区和国家而言，仅依赖税收和国际借贷来支持气候转型活动，可能反而会加剧其贫困问题²⁶。

除了债务减免，对于气候变化可能加剧的债务问题，国际社会还可以通过债务气候互换（debt for climate swap）等手段，换取这部分债务还款用于当地的气候行动计划，在支持公正转型的同时，减轻债务国负担。然而，目前这类金融工具的使用规模有限，未能真正减轻债务国的负担。

公正转型的路径由谁决定？

除了资金问题外，转型路径的制定也存在分歧。在国际层面，这一问题涉及国际气候谈判与政治博弈。例如，印度拒绝将“退煤”（coal phase-out）加入转型路径，而是希望自行设计转型路径，并希望发达国家提供气候资金来支持可再生能源、技术转移和“绿色”岗位。这些分歧导致印度加入JETP 的进程陷入僵局²⁷。

在同一个经济体内，转型目标与路径更容易达成一致，但也存在分歧。例如，欧盟 2021 年 6 月30 日通过的《欧洲气候法案》，以立法的形式确立了“欧盟在 2030 年减碳 55%（相较于 1990 年）、2050 年实现气候中和”的目标，该目标对所有成员国具有法律约束力。这一目标已经得到几乎所有欧盟国家的支持，但是，波兰截至目前仍未对气候中和做出承诺。对此，欧盟在多年期预算上设计了一些惩罚机制。例如，在公正转型基金中，欧盟明确要求如果成员国不承诺制定与欧盟一致的气候战略，将取消对其下一年度的公正转型基金预算支持²⁸。

公正转型是否能支持化石能源行业？

另一项颇具争议的热点话题是：公正转型是否应该完全不支持化石能源行业。在欧盟公正转型基金最初的设计中，并未要求完全摒弃对化石能源相关行业的支持。然而，在一些组织和公众的抵制下，欧盟理事会于 2020 年 6 月决议，禁止公正转型基金支持与化石燃料的生产、加工、分配、储存或燃烧有关的任何投资，包括天然气。这一决议也获得了欧盟议会的通过。

然而，近年来欧洲爆发的能源危机迫使欧盟重新审视化石能源在其气候政策中的角色。在净零目标的约束下，欧洲的能源企业一直在持续减少对化石燃料领域的投资。2021 年下半年欧洲经济刚从疫情中复苏，能源需求开始回升，但全球极端气候事件的影响导致整体能源供应与库存下降，引发了一轮能源危机。2022 年，俄乌冲突爆发，俄罗斯的天然气供应急剧减少，而欧洲主要国家高度依赖俄罗斯的天然气，导致能源价格再次大幅上涨，一些企业被迫停产，严重影响了居民的生产和生活。面对严峻的能源安全问题，欧盟不得不重新审视其气候投资政策中完全排除化石能源的设计是否合适，包括是否需要修订部分地区的公正转型路径，以及是否应该保留部分化石燃料的投资，特别是碳排放强度相对较低的天然气项目投资²⁹。

公正转型如何引入私人资本？

据渣打银行的测算³⁰，新兴市场实现净零转型的资金缺口达 94.8 万亿美元（超过 2021 年全球的 GDP），显然公共资本不能满足公正转型庞大的资金需求，私人资本的参与至关重要。然而，许多气候投资的项目由于政策不确定性高、技术成本高、流动性低、数量有限等原因，风险收益倒挂，降低了主动投资的意愿，因此，需要相应的激励机制来促进私人资本的参与。

有效的气候混合融资 (Climate Blended Finance)机制设计是吸引私人资本的关键。混合融资是指在公共资本（和慈善赠款）的基础上，通过风险分担机制的设计，使得项目的风险和收益能够吸引私人资本参与投资³¹。例如，在印尼开展的气候投资基金加速煤炭转型投资项目（CIF-ACT）承诺提供 3 亿美元资金，再加上亚洲开发银行的 10 亿美元作为优先承担损失的资本，以次级债或低利率夹层资本的优惠贷款形式投入煤电提前退役项目，计划以此撬动私人部门的 14 亿美元投资³²。再如，欧盟公正转型机制的第二支柱中，欧盟投资计划（InvestEU）下由欧盟财政为投资人提供一定比例的担保，替其承担相应比例的损失，预计撬动100 亿 -150 亿欧元的私人资本。

然而，尽管政府部门期望撬动更多私人资本进入气候投融资领域，但实际上难以实现。2019-2021 年间，私人资本仅占气候混合融资规模的32%。由于国际赠款比重过低、多边开发银行股权投资比例过低等问题，使作为吸收损失的主要资金的公共部门资金未能有效吸引更多私人资本。据统计³³，开发性银行撬动的私人资本不足其自身承诺资金的三分之一。其中，世界银行集团撬动的私人资本最多，但也仅占其承诺资金的 24% 左右。

尽管国际上关于公正转型的倡议更多，但对于中国而言，“公正转型”也并非舶来之物。公正转型所倡导的以人为本、公平正义的理念，本就是我国社会主义制度的内在要求。2016 年，我国实施供给侧改革，中央财政曾安排 1000 亿元人民币专项奖补资金，用于钢铁、煤炭两个行业 180 万职工的分流与安置。尽管这一政策并非专门针对气候问题，但也是在结构化转型背景下支持公正转型的体现。而发达国家公正转型政策中强调的对资源衰落地区的支持、对小微企业的支持，实际上也长期根植于我国区域振兴政策、资源型城市可持续发展政策、小微企业与普惠金融支持政策之中。

在未来近 40 年的碳中和进程中，气候转型对行业和职工的影响范围将更广泛。我国发展改革委和能源局也明确提出了“科学评估煤炭企业产量减少和关闭退出的影响，研究完善煤炭企业退出和转型发展以及从业人员安置等扶持政策”。政府部门需要未雨绸缪，重视低碳转型可能带来的资源分配问题，避免加剧区域不平等和收入不平等。同时，需要尽快建立起公正转型的财政金融支持机制，尽早规划重点地区的经济转型和化石能源行业从业群体的职业转型，以实现公正与有序的转型。需要强调的是，这一机制不应是严重负面影响已发生后才出台的一项短期政策，而重在提前布局，久久为功，只有这样才能避免因无序转型、运动式减碳给特定区域、行业和个体带来剧痛。

参考文献：