围绕“双碳目标”建立科学明晰的转型金融框架

积极应对气候变化、实现碳达峰碳中和目标，一方面要持续推动绿色低碳产业的发展，另一方面必须加大力度支持高碳行业和企业的低碳转型，这两方面都需要金融发挥优化资源配置的作用。近年来，我国绿色金融体系发展迅速、不断完善，在支持绿色低碳产业发展方面发挥了重要作用。但大多数高碳行业的转型活动未被纳入绿色金融支持范畴，企业在低碳转型过程中难以有效使用金融工具降低融资成本，甚至面临融资障碍。建立转型金融框架，以解决高碳行业和企业在转型过程中的金融支持问题，是顺利实现“双碳目标”的必然选择和急切需求。

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一、转型金融的内涵和实践探索

国际经合组织（OECD）最早于2019年提出Transition Finance这一概念，指在经济主体向可持续发展目标转型的进程中，提供融资以帮助其转型的金融活动。2020年3月欧盟技术专家工作组发布《欧盟可持续金融分类方案》（EU Taxonomy），该分类方案将“转型活动”（transitional activity）定义为“为实现减缓气候变化的目标，在尚未提供低碳替代品的部门内作出重大贡献从而满足支持转型需要的相关活动”。基于全球应对气候变化的背景，近年来国际社会更多将转型金融的范畴界定在对高碳产业向低碳零碳转型的金融支持。2020年，气候债券倡议组织（CBI）和国际资本市场协会（ICMA）分别发布了关于转型金融的报告和指南，将转型金融限定在为气候相关的转型活动提供资金。但全球范围内对于转型金融具体的定义和标准尚未达成共识，需要进一步明确和统一。

实践是界定和丰富转型金融内涵的重要依据。2019年6月，法国安盛集团AXA首次提出转型债券的概念，呼吁金融市场开发针对高碳行业转型的债券产品；2019年9月，意大利国家电力公司（ENEL）发行首只可持续发展挂钩债券（SLB）。国际金融市场开始先行探索支持企业低碳转型的转型金融工具，推出了可持续发展挂钩债券（SLB）、转型债券和可持续发展挂钩贷款（SLL）等创新金融产品。为规范相关产品市场的发展，国际资本市场协会（ICMA）于2020年6月推出可持续发展挂钩债券原则（Sustainability-Linked Bond Principles，SLBP）。中国银行间市场交易商协会在ICMA推出的SLBP基础上，于2021年4月推出了可持续发展挂钩债券（SLB），标示着转型金融产品在中国金融市场的破冰。国际国内金融市场对于转型金融内涵及产品的探索实践，为科学建立转型金融框架奠定了良好的基础。

二、建立转型金融框架的重要意义

政府间气候变化专门委员会（IPCC）在2021年发布的第六次评估报告中强调，将全球温升限制在不高于或略超过1.5摄氏度，需要从能源、工业、建筑、交通和城市系统等方面进行快速而深远的转型。低碳转型需要大量资金支持，据气候债券倡议组织（CBI）测算，实现《巴黎协定》目标每年至少需要对基础设施投资6.9万亿美元、对能源转型投资1.6万亿美元到3.8万亿美元。根据中国金融学会绿金委的研究，在“双碳目标”背景下，按与《绿色产业指导目录》相一致的“报告口径”测算，我国未来三十年的绿色低碳投资累计需求将达487万亿元[2]。如此巨大的资金需求，仅仅依靠公共资源、政府发力是远远不够的，转型金融具有更强的适应性和灵活性,能够在支持高碳企业的低碳转型中发挥更有力的中长期支持作用。

在现有的绿色和可持续金融体系下，许多金融机构无法明确识别经济活动中的“转型”活动，以及高碳或“棕色”活动，因此“不敢”为转型活动提供金融服务。例如，某些银行和投资机构希望向煤电企业提供贷款或股权投资，以支持其转向低碳清洁能源业务，但因没有明确可信的转型活动认定标准，且担心被市场和第三方认证机构、非政府组织以及媒体批评为“洗绿”，不得不放弃相关贷款或投资计划。国际上也有不少银行或投资机构将所有与煤电企业相关活动均列为“禁止融资”类别。一方面，如果这种简单化的“金融减碳”做法继续下去，对整个经济的平稳运行和低碳转型十分不利，甚至可能会使原本可以成功转型的许多高碳企业出现银行坏账、股权估值大幅下降等问题，甚至被迫倒闭或搁浅成为不良资产，导致经济萎缩、失业和金融风险。另一方面，如果任由金融机构随意以转型金融的名义支持各类高碳企业自称为“转型”的经济活动，也可能加大“洗绿”的风险。此外，相较于欧洲金融机构，许多中国金融机构对高碳资产的风险敞口会更高一些，我国更需要有一套方法和工具来防范低碳转型过程中带来的相关金融风险。

因此，尽快制定转型金融框架，在转型标准、披露要求以及激励措施等方面，给予明确的要求和指引，对加速推动金融支持高碳行业和企业转型、实现双碳目标，具有重要意义。2021年10月，二十国集团（G20）领导人峰会在意大利罗马举行。峰会批准了由中美牵头的可持续金融工作组提交的《G20可持续金融路线图》。该路线图明确指出，目前的绿色或可持续金融框架缺乏对转型活动的明确支持，特别是在转型标准、转型路径、披露要求以及激励措施等方面，缺乏普遍接受的原则、路径或定义。因此，为了扩大支持转型活动的金融服务，必须建立一个具有公信力的转型金融政策框架。中国人民银行2022年研究工作电视会议指出，“要以支持绿色低碳发展为主线，继续深化转型金融研究，实现绿色金融与转型金融的有序有效衔接，形成具有可操作性的政策举措”。

三、转型金融框架的核心要素

围绕实现双碳目标制定转型金融框架，应该包括五大要素：一是转型活动的界定标准；二是转型金融的信息披露要求；三是支持转型活动的金融工具；四是转型金融的激励政策；五是公正转型（just transition）。

1、转型活动的界定标准

对转型活动的界定目前有两种类型，一是基于原则的界定，二是编制具体的转型活动目录。

基于原则的界定相对比较简单，适用于转型路径和技术标准不十分明确的国家和地区。国内外已经初步形成共识的转型活动界定原则包括：第一，转型活动要有明确的减碳效果，这些效果要与巴黎协定目标以及所在地区的碳中和目标相一致。第二，转型活动可以是具体的项目，也可以是更为广泛的企业经济活动（包括一系列投资项目和业务转型活动）。第三，转型活动在减碳的同时，不能对其他可持续目标（SDGs）产生明显的负面影响 （即“无重大损害原则”）。比如，减碳的转型活动不应该污染环境和破坏生物多样性。第四，转型活动的主体（企业）须设定减碳的量化目标和时间表。第五，较为复杂的转型活动（如无法通过转型目录直接识别的转型活动）需要得到第三方专业机构的“转型”认证。

对于行业主管部门能力较强、转型技术路径较为清晰的国家或地区（如产业部门对转型活动已有明确要求）以及大型金融机构，可以采取编制“转型目录”的方式来明确转型金融应该重点支持的活动，并根据技术发展进行动态调整。一个比较理想的转型目录，应该列出政府和监管部门基本达成共识的主要高碳行业（如煤电、钢铁、水泥、石化、有色、航空等）向低碳、零碳转型的各种可行的技术路径，并设定按这些路径操作后在一段时间内应该实现的减碳目标（如单位产出的碳强度下降比例）。该类目录可以大大降低投资机构识别转型活动的成本，同时减少由于投资人无法理解和运用基于原则的界定标准可能带来的“洗绿”风险。为了保持足够的灵活性，避免过分限制创新性的转型活动，目录还可以包括其他未具体列出但符合转型原则的活动，但应该规定此类活动必须经过第三方认证。目前，欧盟的可持续金融目录中已经包括了转型活动的一个子目录，多个国家也正在编制各自的转型活动目录。此外，在金融机构层面，渣打银行、星展银行、中国银行和中国建设银行等也已经推出了自己的转型活动目录或清单。

从长期来看，对转型活动的界定将会从基于原则逐渐过渡到转型活动目录的形式，其明显的好处是提升界定标准的清晰度，有效减少金融机构由于担心“洗绿”而产生的不作为、不参与的倾向。

2、转型金融的信息披露要求

转型金融的披露有别于传统的绿色金融披露。绿色金融领域的信息披露主要是披露资金用途和项目的环境效益，如减了多少碳或污染物。而转型金融的披露要求会更加复杂，其主要目的是反映转型金融所支持的主体和项目与碳中和目标是一致的，确保不出现“洗绿”或“假转型”的问题。

 对比绿色金融标准所认定的绿色活动，转型活动具有如下几个特点：一是许多转型活动是以企业为单位的活动，而不仅仅是项目层面；二是转型活动需要一个总体方案，以协调各类要素（包括多个项目）；三是许多转型活动要经历较长的时间（如五年、十年）才能展现明显的减碳效果；四是许多转型活动的减碳效果具有非线性特征，由于技术或成本原因，在部分年份具有明显的减碳效果，而其他年份不甚明显，但长期具有显著的减碳效果。

根据转型活动的特点和国内外已有经验，对获得转型融资的企业应该要求其披露如下内容：第一，企业的短、中、长期转型战略和行动计划，其中包括技术路径、筹资和投资计划等；第二，企业的长期转型战略和路径如何与碳中和目标保持一致；第三，范围一和范围二的企业碳排放历史数据（有条件的可包括范围三排放）、在未来转型规划下的碳排放水平和碳强度预测，以及测算碳排放和减碳效果的方法学；第四，企业内部如何监督落实转型计划的治理机制和政策安排；第五，各个阶段转型计划的落实情况和转型效果；第六，从转型金融筹得资金的使用情况；第七，“无重大损害原则”的落实情况。

 3、支持转型活动的金融工具

 当前在绿色金融领域，已经有了包括各类贷款、债券、股权、保险产品在内的内容比较丰富的工具箱。转型金融由于刚刚起步，目前的主流产品是与可持续挂钩的贷款和债券。这些产品将融资条件与企业的可持续发展关键绩效指标（KPI）挂钩，以期产生激励企业转型的效果。比如，把贷款与债券的利率与企业减碳效果挂钩，如果减碳效果达到甚至超过既定目标，银行和债券投资人可以提供优惠利率；如果企业未达到减碳目标，就会提高利率或用其他方式对企业进行“惩罚”。随着市场对转型金融关注度的不断上升，这些支持转型的贷款和债券类工具有很大的发展空间。

但与此同时，作为转型活动主体的高碳企业，很多本身杠杆率较高、财务状况不理想，且包括大量中小微企业。此外不少转型企业可能需要采用一些并不成熟的绿色低碳科技，而这些技术本身存在不确定性的风险。对于这些高杠杆企业，贷款和债券未必是首选的转型融资工具，特别是需要尝试新技术的企业往往更需要股权融资。因此，有必要发展重点（甚至专门）支持转型活动的股权投资基金和并购基金、夹层基金，鼓励更多的PE、VC投资机构参与转型金融活动，充分发挥资本市场支持转型的作用。

此外，鉴于转型活动涉及许多不确定性，有必要开发支持转型活动的保险产品来帮助企业规避转型过程中面临的技术、业务和市场等风险。政府背景的担保基金可以积极开发支持转型活动的担保产品，为符合条件的转型企业和转型项目提供风险分担机制，以降低其融资成本。在投资组合层面，金融机构也可以考虑开发以转型资产为基础资产的ABS、REITS以及转型股票/债券基金等产品。

4、转型金融的激励政策

近年来，中国和其他国家已经出台了不少绿色金融相关激励政策，包括对绿色贷款和绿色债券的贴息和担保、绿色再贷款和再贴现工具、以及对金融机构进行绿色金融业绩评价等。与绿色金融类似，转型金融所支持的经济活动具有很明显的正外部性，除了降低碳排放之外，还可以帮助避免由于不转型和转型失败所造成的失业、不良资产等影响社会稳定和金融稳定的问题。然而，现阶段转型带来的正外部性难以被企业内部化，因此有必要通过激励政策提高转型活动的商业可持续性、降低相关成本，从而提高金融机构提供转型金融服务的积极性。

由于转型金融还处于起步阶段，目前专门用于支持转型金融的政策措施还很少。已有的包含转型金融元素的激励政策包括中国人民银行推出的碳减排支持工具和煤炭清洁高效利用专项再贷款、日本央行推出的气候融资支持工具（Climate Response Financing Operations）以及英格兰央行的“绿色化”企业债券购买计划（CBPS）等。但是，完全可以借鉴已有的绿色金融激励政策来设计转型金融激励政策。事实上，只要对转型金融有了明确的界定标准和披露要求，就可以把一些现有的绿色金融激励政策的适用范围扩大到转型金融。同时，也需要根据转型金融的一些特点，研究制定一些专门用于支持高碳企业低碳转型的激励政策。比如，政府有必要考虑建立专门支持某些高碳领域 （如煤电、钢铁、水泥）转型的基金，重点支持这些领域的转型示范项目和用于推动转型的关键技术。

5、公正转型

近年来，气候行动中的公正转型已经引起了国际社会的广泛关注，联合国气候变化框架公约（UNFCCC）下的公正转型有关政策与实践也不断发展。公正转型是指在向低碳转型的过程中，应该关注和防范转型活动可能带来的对就业和对弱势群体的负面影响，从而保证转型活动的社会公正性。比如，如果一个高碳行业或高碳企业的转型活动导致了大量的失业和贫困，就不是一个“公正”的转型。此外，部分专家还提出应该关心转型活动对能源安全、物价（通胀）、收入分配、社区发展、土著部落、生态环境和生物多样性的影响，并采取一系列措施来评估和缓解有关负面影响。

由于对许多国家来说，转型金融框架还在初步构建的过程中，在其中纳入公正转型的要求也应是一个循序渐进的过程。在没有足够实操经验的情况下，短期内可以在转型金融框架中设定比较有限的、操作性较高的公正转型目标及指标，其他更为复杂的公正转型要素可以在未来逐步加以考虑。

比如，在第一版转型金融框架中，可以把公正转型的焦点放在转型活动对就业和能源安全的影响这两个领域。简单地说，可以在框架中提出若干原则，要求转型金融支持的经济活动尽可能保证就业稳定（针对各类转型企业）和能源安全（针对转型中的能源企业）。具体做法可以包括：要求转型企业在转型计划中包括对就业影响的评估和具体保障措施；如有要求员工在公司内部转岗的情况，应制定转岗和培训计划；在不得不进行裁员的情况下，要有失业保险、提前退休补偿和再就业培训等保障安排；能源企业应评估转型活动对能源供给的影响，避免出现大规模能源短缺和价格飙升；转型企业应披露其转型计划对就业和能源安全的潜在影响，以及落实转型计划过程中产生的实际影响；金融机构在设计转型金融工具时可以考虑将企业的就业和能源安全表现纳入与利率或其他融资条款挂钩的KPI。

 

 

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