在应对全球气候变化的大背景下，很多国家逐步推行以绿色为导向的产业政策且已成为趋势。产业政策是指政府为调整经济结构、引导资源流向具有发展潜力的领域而实施的一系列政策措施。绿色导向的产业政策涵盖补贴、标准设定、行政法规、市场机制等多种手段（Criscuolo 等，2022^[1]）。本文聚焦于绿色补贴政策。根据经济合作与发展组织（OECD）的定义^[2]，补贴政策包括财政拨款、税收减免等多种措施。

尽管产业政策在发展中国家的应用较为普遍，但长期以来，发达国家对于产业政策的实施持审慎态度，并且学术界对于产业政策始终争议不断。然而，由于受到多重因素的影响，近年来产业政策在发达国家呈现复兴的态势。尤其在新冠疫情之后，这一趋势进一步强化，绿色产业政策被视为实现净零排放目标和促进就业增长的关键举措。

当前，欧盟和美国均致力于推进绿色产业政策。欧盟通过“欧洲绿色新政（European Green Deal, EGD）”配套的“绿色协议产业计划（Green Deal Industrial Plan，GDIP）”， 大 幅 增 加 了对绿色产业的支持；美国则通过《通胀削减法案》（Inflation Reduction Act, IRA）等立法措施，为清洁能源和电动汽车行业提供财政补贴。经济合作与发展组织（OECD）的统计数据^①显示，在新冠疫情后的经济复苏计划中，各国政府对低碳技术的财政支持显著提升，美国和欧盟在绿色领域的财政支出占 GDP 的比重均达到了 3.0%。自 2020年到 2022 年，将绿色产业政策目标深度整合至预算编制并执行绿色预算措施的 OECD 成员国数量，已从 14 国增加至 24 国（OECD，2024^[3]）。

尽管如此，经济学家对于绿色产业政策的潜在效应及其实施路径的见解仍存在诸多分歧。在全球政治光谱普遍向右偏移的宏观背景下，绿色产业政策的发展趋势愈发成为一个值得深入剖析和持续关注的议题。

气候系统的恶化呈现出显著的非线性特征，一旦突破临界点，系统的恢复将变得极为困难，甚至可能引发整个生态系统的崩溃。当前，气候临界点逼近的现实风险正日益凸显。世界气象组织（WMO）发布的《2023 年全球气候状况》报告揭示，温室气体浓度、地表温度、海洋状况等多项气候变化关键指标均创历史新高，气候系统正趋近乃至跨越多个全球性的阈值。Copernicus 的最新报告^②也指出，2024 年全球平均气温升幅首次突破了工业化前水平的 1.5℃，标志着全球变暖危机正在急剧升级。许多专家认为，鉴于全球应对气候变化的紧迫态势，一切有助于减缓气候变化的政策措施，包括财政补贴、行政法规等，都应纳入考量范畴。

传统上，碳定价机制被视作减少碳排放的最有效率的手段，但是最有“效率”并不意味着最有“效果”。由于不同国家和地区在经济结构、能源禀赋以及政治决策等方面存在显著差异，碳定价政策的制定和广泛实施面临着诸多挑战。囿于公众接受度低、行业游说力量强大等社会因素的制约，碳定价政策在许多国家和地区被列入“政治上不可行”的选项。此外，碳税的累退效应进一步恶化了这一困境，高碳价往往导致收入分配不平等现象的加剧。对于大多数发展中国家而言，由于政府治理能力相对有限，难以实施有效的再分配政策来缓解这一负面效应，从而使得公众对碳定价政策的抵触情绪更为强烈。即便在发达国家，政府提高碳价也多次激发民众的强烈反对，甚至影响政府更迭。在上述多重因素的作用下，目前碳定价机制仅覆盖了全球碳排放总量的 23% 左右，且碳价格普遍偏低。全球仅有 5% 的碳排放价格水平能够达到实现《巴黎协定》目标的要求。研究显示，自 1990 年代以来，受碳定价政策影响的温室气体排放量年均下降率仅为 0%-2%，远低于应对气候变化所需的水平（Errendal, Ellis 和 Jeudy-Hugo，2023^[4]）。

鉴于碳定价机制面临的现实障碍以及气候问题的紧迫性，许多经济学家提议应更加重视包括财政补贴、行政调控在内的各类产业政策。例如，Stiglitz (2024) ^③认为，市场并非万能的，仅凭市场机制（例如碳定价）无法解决复杂的经济与社会问题，产业政策的重要性应当重新提上议程。与此同时，包括国际货币基金组织（IMF）在内的国际机构，也在理论与实践的探索中不断调整其政策立场，从早期主要聚焦于碳定价机制的单一政策路径，逐步发展到当前积极倡导结合碳定价、财政补贴等多元化政策工具的综合施策框架。

在众多产业政策工具中，以补贴为主的政策因其较高的公众接受度和实施便利性而备受推崇（Muth，2023^[5]）。一方面，实施绿色补贴的程序相对简单，政府可以通过财政拨款、税收优惠等方式直接向相关企业和项目提供资金支持。相比之下，碳定价需要建立复杂的市场机制，如碳交易市场，涉及配额分配、交易规则制定等多个环节，实施难度较大。另一方面，绿色补贴能够直接降低可再生能源和绿色技术的成本，而碳定价则会增加生产和生活成本，因此绿色补贴更容易获得消费者和企业的青睐。例如，彼得森国际经济研究所的Bown 和 Clausing（2023^[6]）指出，在美国参议院民主党和共和党势均力敌（50-50 的席位分配）的背景下，推行新的碳税或碳市场机制几乎不可能，而补贴等产业政策则更加具有吸引力。

更重要的是，绿色产业政策往往被赋予多重目标，包括增加就业、减少对关键供应链的依赖、振兴制造业、加强国家安全等，这些目标在政治层面上更容易推行。此类多重目标在美国《通胀削减法案》（IRA）和欧盟“绿色协议产业计划”（GDIP）的官方文件中均得到了明确体现（The White House，2023^[7]；The EU Council，2024^[8]）。根据美国政府的宣传资料^④，IRA 实施的清洁能源投资创造了 33 万个就业岗位，其中75% 的私营部门清洁能源投资流向了家庭收入低于中位数的县。正如 Bown 和 Clausing（2023^[6]）所指出的，美国 IRA 着重于创造大量绿色就业岗位，旨在确保低碳转型获得持续和广泛的政治支持。这些绿色就业岗位主要集中分布在美国总统大选的关键摇摆州，反映出选举策略的考量，同时也构成了对抗特朗普政府可能出现的气候政策倒退的有效防线。除了国内经济因素，IRA 的出台还受到了中美地缘政治紧张局势加剧的影响。Bown 和Clausing（2023^[6]）进一步分析认为，由于中国在多项清洁能源技术上占据领先地位，美国担忧中国可能利用这一领域的市场优势，以出口限制作为经济或政治施压的武器。因此，美国 IRA 采取了具有明显地域倾向的歧视性政策。总之，绿色补贴类措施因其兼顾就业、国家利益等多重考量，往往更容易获得广大民众的认可与支持。

除了政治层面的考量，各界对于产业政策在经济领域所发挥作用的探讨更为热烈。许多经济学家认为，绿色产业政策有助于解决一些关键的市场失灵问题，尤其是绿色技术创新面临的障碍，这对于全球的低碳转型至关重要（如 Acemoglu，2023^[9]）。

首先，全球碳价远未能充分反映碳排放的环境成本，导致高碳排活动的成本被低估，绿色投资的相对回报过低，从而阻碍了绿色技术的发展（OECD，2024^[2]）。这种市场失灵使得绿色技术缺乏足够的投资，发展缓慢。

其次，在技术应用过程中，知识溢出效应表现显著，特别是在绿色创新领域。Dechezleprêtre, Martin 和 Mohnen（2014^[10]）的研究表明，绿色创新的知识溢出效应比高碳技术高出 60%。由于存在这类外部性，市场机制往往无法充分激励绿色技术的研发和应用，创新活动的正外部性亦未能在市场价格中得到体现，导致对绿色创新的投资不足。这种市场失灵现象也是实施绿色补贴政策的主要理由之一。

再次，“路径依赖”导致了“化石能源陷阱”。Acemoglu 等（2012^[11]） 指 出， 现 有 的 政 策 讨论往往将技术视为外生变量，包括 Nordhaus 的DICE 经典模型亦是如此。在这一模型框架下，仅需碳税（碳定价）这一单一政策工具，便能推动经济结构向低碳方向转型。然而在现实中，技术进步并非单纯的外生变量，而是在一定程度上具有内生性。当化石能源技术遥遥领先于绿色技术，且化石能源产品的市场规模远超绿色产品时，会进一步激发化石能源技术的创新活力，即产生“路径依赖”。例如，在美国页岩气繁荣时期，可再生能源的专利申请数量显著下滑，这表明化石燃料的繁荣可能会抑制绿色创新，并导致所谓的“化石能源陷阱”。Acemoglu 等（2023^[9]）强调，在内生技术进步的理论框架下，推动经济结构的低碳转型必须同时运用两个工具：碳税（碳定价）和对绿色技术的补贴。对绿色技术的补贴能够改变技术进步的方向，引领经济结构迈向绿色低碳的发展模式。

此外，绿色补贴还可以帮助消除其他可能限制清洁技术投资和采用的障碍，例如电动车领域因用户数量有限导致的充电桩不足问题（即网络效应），以及跨部门合作中所遇到的协调难题（Criscuolo, Dechezleprêtre 和 Lalanne，2023^[12]；OECD，2023^[13]；Dressler 和 Warwick，2024^[14]；Cervantes 等，2023^[15]）等。

鉴于上述绿色技术创新与应用面临的问题，绿色补贴等产业政策通过提供超越市场价格的额外收益，即“政策租金”，帮助绿色技术在成本上与传统高碳技术竞争（Shadikhodjaev，2018^[16]）。更 重 要 的 是，“ 通 过 实 践 学 习”（learning by doing）的效应在新兴技术领域尤为显著（Popp，2002^[17]；Thompson，2010^[18]；Popp，2010^[19]），随着累计产出的增加，单位生产成本通常会下降，补贴机制在此扮演着关键角色。许多研究表明（Banares-Sanchez 等，2024^[20]；Gillingham 和 Stock，2018^[21]），自 21 世纪初期，全球太阳能电池板成本快速下降，与中国在太阳能光伏领域的主导地位日益提升及其绿色产业政策的实施有显著相关性。甚至有研究（Bistline，Mehrotra 和 Wolfram，2023^[22]）认为，在“通过实践学习”的情境下，补贴政策优于碳税。

政府在设计和实施绿色产业政策时，所遇到的核心难题在于如何准确地选择具有潜力的技术、行业或企业进行支持。首先，预测新技术的潜力极具挑战性，且决策错误的成本高昂。正如 Rodrik（2014^[23]）所指出的，产业政策旨在发现和发展适当的新技术和产品，但不能期望在所有情况下都成功，存在成本高昂的失败和浪费稀缺公共资源的风险。其次，信息不对称问题突出，政府在选择支持对象时，往往难以获取关于企业技术潜力、市场前景及环境效益的充分信息（Dressler 和Warwick, 2024^[14]）。例如，一家企业声称拥有突破性的环保技术，但政府却缺乏相关的专业知识，无法确认该技术的可行性和先进性。在这种信息不足的情境下，政府容易误将效率低下、难以带来预期气候或经济收益的企业和技术纳入支持范围。最后，理想情况下，政府应根据不同企业的学习能力和产业的动态规模经济等因素制定差异化的支持策略。然而，现实中政府往往难以获取足够的信息来实现这种精细化的政策设计，容易导致“一刀切”的支持方式，无法达成预期的政策效果。同时，当支持措施对行业内所有企业无差别对待时，大企业由于规模优势和资源积累，往往能更容易地获得政府的支持，而小企业则可能被边缘化，进而引发资源分配不均的问题（Pack 和 Saggi, 2006^[24]）。

产业政策在实施时，存在受到特定利益群体干预的风险。特别是绿色产业政策，它显著地、集中地影响着如新能源生产商等特定利益团体，也正因如此，相较于其他政策，绿色产业政策的实施进程和效果更容易被这些明确的利益集团所左右。同时，这些补贴政策的财政支出往往不是一次性付清，而是采用分摊或延后支付的方式，例如上网电价补贴。这使得政策执行初期的成本并不明显，从而加重了政策被不正当影响的风险，因为普通大众和相关利益方很难全面、准确地了解和监督政策的真实成本（Pegels, 2014^[25]；Furman，2023^[26]）。

首先，绿色产业政策的实施通常需要大量的政府补贴和财政支持，这不仅增加了政府的财政负担，还引发了关于社会公平和福利分配的争议。例如，根据 Levinson 等（2024^[27]）的研究，美国《通胀削减法案》（IRA）未来十年的财政成本预计将达到 8000 亿到 1.2 万亿美元之间。欧盟在 2021-2030 年间实施欧洲绿色协议所需的额外年度投资预计将超过 5000 亿欧元（Speck 等，2023^[28]）。这些高昂的成本不仅会给政府预算造成沉重压力，还可能挤占其他社会福利项目的资金，即意味着削减教育、医疗等同样至关重要的社会领域的资金。此外，补贴可能会集中在某些特定行业或企业，而忽视了其他需要支持的领域或群体，进一步加剧社会不平等（OECD，2024^[2]）。

其次，在实现同等减排效果的情况下，补贴政策的经济成本显著高于碳定价机制（Capelle 等，2023^[29]）。十年前，法国和德国在实施早期可再生能源电力政策时，采用了高于市场价格的上网电价补贴，每单位减排成本高达每吨二氧化碳 1000欧元，比同期欧盟碳排放交易体系（EU ETS）的价 格 高 出 50 至 100 倍（Blanchard, Gollier 和Tirole, 2023^[30]）。Furman（2024^[31]） 指 出，美国《通胀削减法案》（IRA）的减排成本为每吨二氧化碳 45 至 61 美元，而若在电力行业实施每吨 10 美元的碳税，或在更广泛的经济领域内实施更低水平的碳税，即可达到相近的减排效果。考虑到 IRA 在短期内的减排依赖于更昂贵的技术，其经济成本比碳税高出约十倍。Zhang，Burke 和Wang（2024^[32]）的研究也显示，中国电动汽车补贴的边际减排成本高达每吨二氧化碳 4453 元人民币（约合 712 美元），远超当前的碳排放市场价格。

最后，补贴政策还可能刺激能源需求的增长，并引发资源错配的问题。补贴降低了能源价格，减弱了居民和企业节能减排的动力，甚至可能激励企业扩张，反而会增加能源消耗和排放，削弱补贴政策本应实现的减排效益（Furman，2023^[26]）。众多研究（Capelle 等，2023^[29]；Criscuolo 等，2022^[1]；Furman，2023^[26]）均指出，补贴机制可能导致市场扭曲，支持效率低下甚至无竞争力的企业，破坏市场公平竞争，阻碍资源向高效率领域流动，进而降低整体经济生产率。在中国，早期对新能源汽车的补贴政策也被认为导致了产能过剩（李晓萍等，2019^[33]；泽汇资本，2025^[34]）。例如，一些地区两级政府的补贴总额高达每辆车 6-10万元，一些小型电动车甚至实现了零成本或负成本，受高额补贴优惠政策诱惑，大量汽车生产商过度生产，引发价格战等现象。

除了在国内层面产生公共资金的浪费与资源的错配等问题外，某些绿色产业政策的推行还可能在国际贸易领域掀起诸多争议，包括加剧补贴竞赛的风险以及关税壁垒所带来的挑战等复杂问题。

首先，目前许多国家采取的绿色补贴措施加剧了全球范围内补贴竞赛的风险，扭曲了国际贸易。尤其是那些倾向于国内供应商而非国外竞争对手的补贴政策（例如 IRA），造成的贸易扭曲效应尤为突出（Bahar 等，2013^[35]）。Evenett 等（2024^[36]）的研究指出，在一国对某一产品实施补贴后，另一国在一年内对该产品实施补贴的可能性高达 74%。而对于那些无法提供同等规模财政补贴的国家，其国内市场和投资环境的吸引力明显下降。各国为了保护本国产业的竞争力，可能会采取更多的政策干预，如歧视性的补贴措施（如 IRA规定，只有在北美地区组装的电动汽车才能享受税收抵免优惠），从而引发国际贸易争端。

其次，补贴引发的贸易保护措施不仅会加大全球减排的成本，还可能导致全球经济的碎片化，影响经济整体的稳定和增长。Amiti, Redding 和Weinstein（2019^[37]）的研究显示，关税壁垒导致的全球供应链重组，如企业重新配置其全球生产网络，会使得生产成本提高，绿色产品的价格上升、购买力下降。例如，欧洲在发展太阳能光伏制造业时，与中国的成本竞争力差距为每瓦 0.08美元 （Meidan, Hove 和 Andrews-Speed，2023^[38]）, 如果使用补贴促使太阳能产业链全部布局在欧盟内部，REPowerEU 计划将额外花费360 亿美元才能满足其清洁能源目标，这将导致减排成本大幅增加。此外，关税壁垒损害了国际贸易的自由化和便利化，还可能导致全球经济的割裂和碎片化，影响全球经济的稳定和增长。

最后，发达国家的补贴政策还可能抑制发展中国家绿色产业的发展，加剧全球绿色经济的不平等现象。Kleimann（2023^[39]）和 Terzi（2022^[40]）的研究指出，补贴竞赛和关税壁垒能够使高收入国家和大型新兴市场经济体凭借其雄厚的财力和资本市场优势，为本国绿色产业提供更多的资金支持。而发展中国家的财政资源非常有限，难以出台大规模的补贴政策与发达国家竞争，从而阻碍了发展中国家的绿色产业发展，加剧全球低碳投资的不均衡，也削弱了全球对绿色转型的支持和推动力度。

尽管产业政策在实践中面临着诸多争议与挑战，但许多经济学家认为绿色产业政策对于推动全球绿色经济转型的重要性不容忽视。例如，曾任奥巴马政府总统经济顾问委员会主席的 Jason Furman，尽管对产业政策持批评态度，也承认在面对气候变化的严峻挑战时，相比躺平和不作为，美国政府实施《通胀削减法案》（IRA）的产业政策不失为一种更加积极的策略。

在此背景下，学者们就如何更好地设计和执行绿色产业政策进行了广泛讨论，主要观点包括以下四方面。

一是提高政策透明度，强化政策评估。例如，构建开放的信息共享平台，实时更新政策执行进展以及相关数据，提升信息透明度，有助于遏制政策执行过程中可能出现的腐败现象及权力寻租等不正当行为（Rodrik, 2014^[23]）。同时，构建有效的评估机制对于监测政策的实施成效并及时调整政策方向至关重要。然而，就绿色产业政策而言，当前面临的关键挑战是政策评估所需的碳排放等数据基础尚不健全，亟需加强碳核算体系建设、推动更广范围的排放信息披露。

二是明确政策的目标与时限性，减少市场不确定性以激励投资。例如，明确补贴的期限对于增强市场的透明度和可预测性至关重要，这能够显著降低因政策变动带来的不确定性风险，为投资者构建一个更加友好和可信赖的投资环境（Criscuolo,Dechezleprêtre 和 Lalanne, 2023^[12]；Dressler和 Warwick，2024^[14]）。

三是因地制宜，精准施策。政策的制定应充分考虑技术成熟度、市场供需状况以及政策目标的动态调整。如对于尚在研发初期的绿色技术，研发补贴和税收减免是重要的激励手段，能够有效降低创新成本，推动技术突破；而对于已经具备商业化条件的技术，则应通过政府采购、市场准入优惠等措施加速其市场推广，以提升市场份额和竞争力。

四是加强国际合作与协调，尤其是中国、美国以及欧盟在气候治理与贸易协作领域的共同努力显得尤为迫切。每个经济体都需要在承诺大幅减排的基础上，做出一定的利益让步，以换取贸易伙伴在其他领域的合作。例如，Bown 和 Clausing（2023^[6]）建议，中国应减少采用出口管制等可能被视为“武器”的措施，以消减贸易伙伴的疑虑，并坚定承诺遵循世贸组织框架下的补贴规则，目标是让中国的补贴措施获得国际社会的认可，稳定自身的贸易环境；美国则应加速推进碳定价机制的应用，推行非歧视性的碳边境调节机制（CBAM），同时避免使经济体制差异成为合作道路上的绊脚石，目标是避免中国等重要贸易伙伴国采取不必要的报复行为；欧盟应深化 CBAM 的细则，减少对

中国等贸易伙伴采取报复性措施，同时认可合理补贴的存在，从而换取中国等贸易伙伴对 CBAM 的认同。通过这些具体行动，各方或能减少贸易摩擦，加速全球气候治理进程。

（执笔人：吴明华，何晓贝）