最近几个月来，美国在气候领域的一系列 “退群” 行为，如退出《巴黎协定》、不再担任 G20 可持续金融工作组共同主席、退出央行与监管机构绿色金融网络（NGFS），以及在美国国内废除通胀削减法案中的许多举措，引发了国际社会对全球可持续金融发展前景的担忧。然而，笔者认为，从政府资金的角度来看，美国退群对全球可持续金融的实际影响较为有限，而且包括中国在内的国际社会完全可以发挥更大作用，在设定标准、强化披露、提升碳市场功能、提供增信和能力建设等领域加倍努力，更为有效地动员社会（私人）资本参与可持续投资来应对全球面临的气候挑战。
美国联邦资金退出对全球可持续投资的影响有限
据笔者粗略估计，以绿地投资为边界（不包括二级市场对绿色证券和基金类产品的投资），目前实际发生的全球可持续投资的总规模已经达到每年约 3 万亿美元，其中来自中国的绿色投资约为每年1.2 万亿美元。这些投资中绝大部分来自于社会（私人部门）的资金，而非政府资金。根据 G20 可持续金融工作组的报告，到 2030 年前，全球应对气候变化和可持续发展所需要的投资规模至少应该在每年 4-6 万亿美元。
从全球可持续融资的资金构成来看，政府财政资金所占比例相对较小，仅在 10% 左右。 在美国国内，2022 年联邦政府提供的支持可持续投资的政府拨款约为 500 亿美元（包括给清洁能源、电动车、碳捕捉和其他气候项目的投资、研发经费与补贴），占美国全部私人部门年度可持续投资估计数（约 1 万亿美元）的 5%。从国际援助角度来看，近年来发达国家为发展中国家动员的气候资金（包括发达国家政府提供的资金）不到 1000 亿美元，占全球可持续投资需求量的比例不足 2%。在这 1000 亿美元中，美国的贡献占比不到 10%，换句话说，美国联邦政府资金支持他国的气候资金占全球可持续投资总需求的不到 0.2%。上述情况意味着美国联邦政府减少在气候领域的投资，并不会从根本上动摇全球可持续金融的资金根基；即使美国通过各类国际组织和气候基金提供的气候资金降到零，对国际气候进程产生的实质影响也是有限的。
当然，美国气候政策的 180 度反转，对全球气候投资的影响不止于联邦政府的撤资，也在于其对一些私人部门机构（如美国金融机构）在该领域的信心打击，部分体现在这些金融机构迫于压力退出GFANZ、CA100+ 等网络，某些金融机构开始在官方网站撤下 ESG 的承诺宣言。由于这些情况，金融业内的一些从业人员开始担心未来可持续金融市场的发展是否还会像过去一样强劲。事实上，可持续金融发展的真正动力并不是来自于某些机构的宣誓或表态，而是绿色和低碳经济的发展给许多国家的产业、企业和就业带来的巨大的发展机遇和实实在在的利益。以中国为例，最近几年，以新能源、电动车、电池为代表的绿色产业的增长已经贡献了中国 GDP 增长的 50%，在产生环境气候效益的同时带来的巨大的经济利益、技术创新和就业机会，也为金融服务提供了更大的业务发展和利润空间。这些机遇也同样会青睐所有愿意投身于绿色低碳发展的国家、企业、金融机构和个人。
因此，只要全球其他国家和政府以及主要金融机构、美国的非政府机构共同努力，更加积极、创新地动员私人资金参与到气候减缓、适应等可持续投资中，就完全可以对冲美国政府退群所带来的影响。美国退群之后，中国作为全球第二大经济体、拥有全球最大的绿色产业、绿色科技和绿色金融市场的国家，应该当之无愧地发挥更强的组织引领作用，提升全球可持续金融市场的信心，撬动和促成更多的私人部门资金参与应对气候变化和可持续投资。
中国与国际社会如何合作来推进全球可持续金融发展
基于近十年来亲自深度参与可持续金融国际合作的经验，笔者认为，G20 国家、国际组织、私人部门和 NGO 等在继续提升全球气候融资和可持续投资方面可以做的事情很多。具体来说，在美国退群的背景下，中国、欧洲等 G20 主要成员、某些联合国机构和金砖机制应该体现更强的领导力，主动承担起发起议题、识别瓶颈、提出解决方案、提供全球协调功能等“国际公共产品”的作用。下文讨论几个具体选项，并重点强调在这些领域中中国可以发挥的积极作用。
（一）提升国际可持续金融目录的兼容性与一致性
目前，许多国家有充足的金融市场流动性（如欧洲、中国和日本），但很多发展中国家却严重缺乏气候资金。而建立有兼容性的可持续金融标准是促进跨境绿色资本流动，帮助全球尤其是南方国家开展绿色融资的关键之一。
如果每个国家都自己搞一套绿色金融的界定标准，而且标准不统一，就会导致市场分割、认证成本上升等问题，从而抑制跨境资本流动。2020 年，在中国人民银行提议下，中国和欧盟牵头发起了 IPSF 可持续金融目录工作组，由笔者代表中国、Marcel Haag 代表欧盟担任共同主席，开始 编 制《 可 持 续 金 融 共 同 分 类 目 录（Common Ground Taxonomy， 简 称 CGT）》， 其 宗 旨 就是提升国际可持续金融标准的可比性、兼容性与一致性。工作组在 2022 年发布了中欧共同分类目录（CGT），其中包含了中欧共同认可的 72 类气候减缓相关的可持续经济活动。CGT 发布之后，几乎所有中国金融机构都用 CGT 贴标在境外开展的绿色融资，有力地证明了 CGT 这一工具对促进跨境绿色投资的有效性。2024 年 11 月，工作组又推出了由中国、欧洲和新加坡共同编制的《多边共同分类 目 录 》（Multi-jurisdiction Common Ground Taxonomy，简称 MCGT ）。MCGT 包括了 110 项中、欧、新共同认可的可持续经济活动，有望成为更多国家编制和修订其分类目录的基准，并成为更多国家开展跨境绿色投融资的贴标工具。
下一阶段，工作组应该进一步扩大参与编制MCGT 的国家群体，争取将巴西、印尼、南非、澳大利亚等国纳入 MCGT 未来版本的发起国。笔者在与这些国家的沟通过程中发现，他们都有兴趣参与，但需要更多地了解 MCGT 的编制流程、对各国诉求的包容性，以及可能对这些国家带来的益处。我认为，中国作为 IPSF 可持续金融分类目录工作组的倡导者和共同主席，以及 CGT 的主要受益者，有义务也有能力说服更多的国家参与 MCGT，共同将MCGT 打造成更具权威性和普适性的国际可持续金融定义的基准，为促进跨境资本流动，尤其是为全球南方国家获得国际绿色资金提供一项重要的基础设施。
（二）促成国际可持续披露准则（ISSB）的低成本落地
另一项构建全球可持续金融市场的重要基础工作是逐步统一各国可持续披露的标准与规范。如果各国都自己搞一套互相不兼容、不认可的披露准则，也会成为气候与可持续资金在不同市场之间流动的障碍，尤其会加大南方国家和中小企业绿色融资的难度。为了解决这个问题，2022 年和 2023 年，G20 和国际证监会组织（IOSCO）对国际可持续准则理事会（ISSB）表示了明确支持，为 ISSB 编制的可持续披露准则成为全球基准提供了强大助力。到目前为止，ISSB 已经被包括中国在内的 30 多个国家和地区所接纳，有些国家和地区已经颁布了相关法律法规。
但是，许多国家虽然表示了对 ISSB 的原则性认可，在何时能够出台强制披露的相关要求方面显得十分犹豫。主要原因是实体经济的参与者—如企业和银行—普遍表示实施 ISSB 准则的难度大、成本高。在没有数字技术帮助的情况下，一个中国的中型上市公司要按 ISSB 来编制披露报告的成本可能在 50-100 万元人民币，在其他国家的成本可能更高。如果能够通过 AI、区块链、大数据的运用，整合全球排放因子库、强化能力建设等工作，将数据采集、计量、报告的成本大幅降低，并有效对接到金融机构，就有望说服更多的国家参照 ISSB 准则尽快推出强制性披露要求，从而建立全球兼容的可持续信息体系，为促成以气候信息为基础的可持续金融服务（如碳强度挂钩的贷款和债券及各类转型金融工具）提供保障。在这个领域，中国具有得天独厚的优势。我国 AI 的人才占全球一半，我国普惠金融中数字技术的应用已经在全球领先，类似的方法与工具完全可以用于大幅降低可持续信息披露成本并赋能绿色金融。我国有关部门可以有意识地重点支持和鼓励这方面的创新。这些创新不但能解决中国如何落地 ISSB 的问题，更能为全球南方国家大规模推广 ISSB 提供技术支撑。
（三）提升全球自愿碳市场的兼容性和互联互通
自愿碳市场作为可持续金融体系中的一个重要工具，可以在为全球减排提供激励机制和融资能力方面发挥很大的作用。但是，由于缺乏全球统一的标准以及一些市场在运行中缺乏规范性与透明度，近年来出现了多个碳信用“洗绿”事件，严重打击了投资者的信心，自愿碳市场本来应该成倍增长的交易量反而大幅萎缩。自愿碳市场的萎缩，也减少了许多低收入发展中国家减排项目的资金来源。此外，自愿碳市场还面临着项目开发与 MRV 成本过高、跨境交易中面临是否及如何进行 NDC 的相应调整（Corresponding Adjustment）、市场决策者和运行主体以及市场参与者能力缺失等问题。
笔者认为，要促成全球自愿碳市场的高质量、规模化发展，首先必须提供一个全球的公共产品，即多数国家和市场认可的全球自愿碳市场标准的统一基准 （Global baseline for VCM standards）。这个基准与各国自愿碳市场标准之间的关系，类似于多边共同分类目录（MCGT）之于各国可持续金融界定标准，也类似 ISSB 之于各国可持续信息披露准则。如果将上述三个基准（目录、披露和碳市场的基准）都建立起来，全球可持续金融体系的兼容性、一致性就基本到位了，该体系就有望以更低成本、在更大的规模上为全球—尤其是全球南方—动员私人资本参与气候行动和其他可持续投资。
在自愿碳市场基准方面，国际自愿碳市场诚信 委 员 会（Integrity Council for the Voluntary Carbon Markets, 或 ICVCM）从 2021 年开始编制可以适用于全球的自愿碳市场国际准则，于 2022 年 推 出 了 Core Carbon Principles (CCP), 并 已经成功说服了私人部门牵头的主要自愿碳市场机制（如 GS, ACR, CAR, 和 Verra）采纳 CCP，在一定程度上实现了这些机制之间的标准的兼容性。但是，ICVCM 作为一个私人部门发起的 NGO，其面临的挑战是如何说服数十个国家中由政府发起的自愿碳市场机制采纳 CCP。我认为，G20 可持续金融工作组和相关的联合国成员机构应该积极考虑对CCP 表示明确支持，帮助和促成 CCP 成为全球自愿碳市场（尤其是政府发起的自愿碳市场）标准的基准，并促成在巴黎协定第 6.4 条的运行规则中明确将 CCP 作为签发 6.4 条减排量的标准的基础。这样，才能形成私人部门发起的自愿碳市场机制、政府发起的自愿碳市场机制和国际自愿碳市场机制（尤其是 6.4 条机制）之间的互联互通。鉴于中国在 G20 可持续金融工作组担任共同主席等身份和与ICVCM 的良好合作关系，中国可以在推进全球自愿碳市场标准一致化和互联互通方面发挥重要作用。
（四）提升气候适应项目和生多项目的可融资性
最近，越来越多的国际组织和可持续金融专家开始讨论气候适应项目与生物多样性保护项目的融资问题。这两个领域也都是全球南方国家非常关注的内容。比如，非洲对全球温室气体排放的贡献只有 3%，但却是受气候变化物理风险影响最大的地区，由于干旱等危机可能带来非洲的大面积粮食减产、饥荒和 GDP 的显著下降。因此，气候适应项目的融资对非洲来说比气候减缓投资更为重要。此外，巴西等地对保护亚马逊地区的森林和生物多样性也日益重视。
据估计，全球气候适应与生多融资的需求也将达到每年万亿美元的级别，但缺口达到 80-90%。之所以大部分气候适应和生多项目融不到资金，其最大瓶颈是融资主体提出的项目大部分没有稳定的正现金流甚至完全没有营业收入，被视作“不可融资”的项目（not bankable）。因此，打破瓶颈的办法主要应该是让业主和参与的金融机构获得更加聪明的“项目设计”，使得原来不可融资的项目成为可融资的项目（bankable projects）。
在提高项目的可融资性方面，中国有不少实操经验可以分享。比如：可以把海绵城市项目中的排水系统与供水项目绑定，用卖水收入支持该项目中气候适应的功能；在设计高铁项目时充分考虑到极端气候下不会因积雪、冻胀强风等问题而影响运行，这些气候适应功能可以用高铁车票的收入来支持；在沙漠治理中引入光伏发电、畜牧养殖、中草药种植等有经济效益的子项目，用这些经济收入支持治沙等生态修复功能；在红树林生态保护区的周边开发生态旅游项目和生态养殖项目，为项目业主和当地居民增加收入。自 2020 年以来，中国生态环境部已经向金融机构推荐了 166 个 EOD 项目，大多都兼有生态效益和经济效益。这些项目有较为先进的理念，使用创新的技术和商业模式，同时满足市场需求。应该通过与各类国际组织和推广可持续投资的国际平台合作，让这些良好实践得到有效传播，让世界各国都能受益。
另外，由于多数气候适应与生多项目所使用的技术和商业模式还不成熟，项目所面临的信用风险较高，也加剧了融资成本高、难度大的问题。鉴于此，中国、欧洲、日本、英国、澳大利亚、沙特等有能力和意愿的国家和地区可以深度讨论共同发起绿色担保基金，为全球南方国家可融资的气候适应与生多项目提供增信服务，降低这些项目的融资成本，吸引更多私人资金参与，提高其成功率。这个基金可以委托国际开发性金融机构来管理，也可以设在 Green Climate Fund 或 Global Environment Facility 之下作为子基金。参考世界银行旗下 MIGA 的经验，一个良好运行机制的绿色担保基金完全可以实现财务可持续，并对投资于该基金的国家提供合理的回报。
（五）在RCEP促成“绿色贸易与投资安排”
美国政府在退出巴黎协议、减少向发展中国家提供气候资金的同时，也在大幅提高对其他国家的关税，全球经济增长和供应链的稳定性因此受到严重威胁。在这个背景之下，中国和认同自由贸易的国家应该以更加创新的思路来维护国际自由贸易格局，同时争取将自由贸易与应对气候变化的进程有机地结合起来。笔者认为，应该将区域绿色贸易和投资自由化作为“志同道合”国家之间多边合作的一个重点，这种合作也将为可持续金融发展提供重要的实体经济支撑。
所谓绿色贸易政策，是指在一个区域自由贸易协定中，针对绿色产品和服务（比原计划）以更快的速度降低关税和非关税壁垒。关于绿色产品和服务的界定标准，建议使用一个覆盖面较广的定义，这个定义下的绿色产品和服务既包括传统的“环保产品” （environmental goods），如用于治理污染的设备、绿色能源和节能设备等，也包括各类产生环境效益的服务（如环保检测、绿色认证、绿色建筑设计、绿色金融、ESG 披露等），同时也包括各种低碳的产品与服务（如低碳钢铁、低碳水泥、低碳化工产品、低碳农产品、低碳纺织品、低碳船运和低碳航空服务等）。关于降低贸易壁垒的方式，应该包括降低关税，并更加注重降低多种非关税壁垒，包括通过统一自由贸易区内的各种绿色产品和服务的认定标准、数据格式、认证方式等来降低跨境贸易的成本。
笔者牵头的研究团队采用 CGE 模型，对在RCEP15 个成员国范围内实施绿色贸易政策的效果进行了初步模拟和估算，发现只要有适当的政策设计，上述绿色贸易政策可以加速区域内所有国家的低碳化进程，同时可以使所有国家在经济上受益。这表明，应对气候变化与贸易自由化的目标完全有可能是一致的，绿色自由贸易政策就是“一石两鸟”的政策选择。此外，还应该重视在 RCEP 绿色自由贸易安排中体现促进绿色投资的措施，使更多的东盟国家可以受益于来自中国、日本、韩国等的投资和技术转让，让一部分绿色产业供应链布局到东南亚，以进一步促进当地的就业成长和制造业的发展。
绿色贸易与投资安排，可以在实体经济层面创造出更多绿色产业发展的机遇、更多“可融资的”绿色与可持续的投资项目，从而为可持续金融的发展提供更大的动力。由于亚洲国家普遍认同自由贸易带来的经济利益，在 RCEP 试行这个绿色贸易理念，比在全球范围或其他区域贸易协定内成功的概率更高。作为亚洲最大的经济体和最大的“买家”，中国有实力也有义务承担起组织这个议题的讨论和推动其落地的作用。
（六）为全球南方组织能力建设服务
过去十年间，全球可持续金融市场的规模增加了约十倍，但大部分成规模的投资项目都发生在OECD 国家和中国，其他发展中国家的可持续金融市场发展严重滞后。目前中国的绿色信贷占全部贷款的比重已经达到 14%，而中国之外有统计数据的其他发展中国家的绿色贷款比重大多在 5% 以下，平均数估计在 3% 左右。大部分南方国家可持续金融发展的滞后，使得其无法在本地金融体系中产生足够的绿色资金，导致其绿色项目面临严重的资金缺口。比如东南亚新能源投资缺口达 80%，非洲地区新能源的投资缺口高达 90%。
导致发展中国家可持续金融体系建设滞后的重要原因之一是其在政策与标准体系建设、绿色金融产品开发、绿色项目设计等方面的能力缺失。因此，强化发展中国家的能力建设已成为全球共识。2023 年 ，G20 可持续金融工作组提出的技术援助行动计划（Technical Assistance Action Plan，简称TAAP）呼吁各国和各类机构为发展中国家提供更多、更协调的能力建设服务，助力其构建绿色金融和可持续金融体系。
呼应 G20 的倡议，北京绿色金融与可持续发展研究院于 2023 年牵头发起的可持续投资能力建设联盟（Capacity Building Alliance of Sustainable Investment，简称 CASI），系统性地为发展中国家提供可持续投资方面的培训和技术援助服务。自2023 年在联合国气候大会上正式启动以来，CASI 的成员机构（包括发起机构、知识伙伴和传播伙伴）已经扩大到 67 家，CASI 团队在巴西、南非、东亚、中亚、中东等地区开展了一系列能力建设服务，已为来自全球近 70 个国家和地区的 5400 多人提供了可持续金融培训，并开发了线上学习平台和相应课程。培训内容涵盖可持续金融标准、可持续信息披露、绿色金融产品、气候风险分析、碳市场、转型金融、政策激励等多个核心领域，采用线上线下相结合的多元化教学模式，并开发了多语种的、覆盖十多个议题的线上课程。截至 2025 年 3 月底，已有来自36 个国家和地区的学员在该平台注册学习。CASI 还制定了有雄心的长期目标，预计在 2030 年之前为全球南方国家的十万人提供可持续金融培训。
中国之所以能够成功地组织数十家全球机构共建 CASI 这样的国际合作平台，得益于中国自身在该领域的成功和在国际社会中建立的可信度与影响力。中国自 2016 年发布了绿色金融指导意见以来，已经建成了全球最大的绿色贷款和绿色债券市场，有力地支持了全球最大的绿色产业（包括新能源、电动车、电池、污水处理、固废处理等）的发展。基于此，中国可以在绿色金融领域为其他南方国家提供适合发展中国家国情的和行之有效的实操经验。此外，中国长期秉持国际主义原则，主动发起和深度参与了 G20 可持续金融工作组、央行与金融机构绿色金融网络、IPSF 可持续金融分类目录工作组、“一带一路”绿色投资原则（GIP）以及许多双边绿色金融合作机制，提供了多项国际“公共产品和服务”，在国际社会中建立了良好的口碑和与合作伙伴的互信。
未来，中国应该进一步发挥这些优势，联合更多志同道合的国际组织、金融机构、研究机构和公益组织，共同为南方国家提供能力建设，并将这项工作纳入国家对外援助战略的组成部分。除了 CASI 已经运行的可持续金融培训之外，中国在气候领域还可以与国际组织和其他国家合作，在为全球南方提供低成本的绿色技术、为低收入国家提供构建清洁能源体系的技术援助、通过巴黎协定第六条机制向低收入国家购买碳信用产品等方面提供更多的赋能服务。
注：本文首发于《中国金融》和《中国金融杂志》微信公众号，经作者本人对内容进一步修改，刊于北大国发院《气候政策与绿色金融》季报第十一期。