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气候变化需要全球合作才能共同应对。以各国目前承诺的国家自主贡献减排量来看，是无法实现巴黎协定目标的。而且各国的减排政策力度不一，如何实施全球协调的气候政策在国际上争议也很大。国际货币基金组织（IMF）强力建议，美国、英国、欧盟、加拿大、中国和印度这六大碳排放国（地区）应先行成立一个合作机制，根据各国收入水平，实施差异化的 “国际碳价下限”（International Carbon Price Floor，简称ICPF）。IMF认为，该合作机制能全面提升全球的减排力度（IMF, 2021[1]），同时与（理论上最优的）全球统一碳价相比，差异化的碳价下限将使得各国之间能更好地分担减排成本、优化全球收入分配。
北大国发院宏观与绿色金融实验室在近期的一篇工作论文中，分析了IMF建议的“国际碳价下限”合作机制对中国以及全球经济的影响，得到以下结论：
l 要通过国际碳价下限机制提升全球减排的效果，中国和印度的参与必不可少；
l IMF所提议的差异化碳价下限对发达国家而言太低，对于发展中国家又太高，相当于让发展中国家承担了全部新增的减排责任和经济成本；
l 如果发达国家征收碳边境调节税，其对发展中国家产生的负面影响相对弱于碳价下限造成的负面影响，因此碳边境调节税难以激励发展中国家加入该合作机制；
l 要让该合作机制被更多发展中国家接受，至少需要在两方面做出改进：
n 1）许多发展中国家尚未建立起完善的碳定价机制，但也采用了一些非碳价的减排措施，IMF应当认可这些减排措施与碳价等同的效果（广义碳价），在“碳价下限”政策中采用广义碳价；
n 2）实施碳定价收入的全球再分配，降低发展中国家减排的经济成本，从而提升其参与国际合作机制的动力。
模型和情景设置
本文采用动态的全球可计算一般均衡（CGE）模型，对“国际碳价下限”机制的减排效益和经济影响开展了定量对比分析。
1. 基准情景（business-as-usual, BAU）：各国维持现有的气候政策力度，在模型里表现为各国碳价水平保持不变。模拟结果均表示为偏离基准情景的百分比或绝对值。
2. NDC情景：缺乏全球合作机制，各国按计划实现其2030年国家自主贡献（NDC）的承诺。
3. ICPF情景：通过全球合作机制，引入差异化的国际碳价下限：高收入国家75美元，中等收入国家50美元，低收入国家25美元。考虑两类子情景：
（1） BAU+ICPF情景，假设各国维持现行的气候政策力度（世界银行最新的各国碳价数据），引入最低碳价政策；
（2） NDC+ICPF情景，假设各国在实现国家自主贡献（NDC）承诺的基础上，引入最低碳价政策。因为ICPF仅仅规定碳价的下限，因此如果一国实现其NDC要求的碳价高于ICPF，该国将实施这个更高的碳价。
4. CBAM情景：发达国家间建立合作机制，即G7成立气候俱乐部，对非参与国征收碳边境调节税。假设均采用欧盟的碳边境调节税方案和适用范围[2] ，也考虑两类子情景：
（1） BAU+CBAM情景，假设各国实施现有的气候政策，美国、欧盟、英国、日本实施CBAM；
（2） NDC+CBAM情景， 假设各国实现其NDC承诺，美国、欧盟、英国、日本实施CBAM。
模拟结果
1. ICPF机制对全球碳排放和GDP的影响
根据IMF的建议，美国、欧盟、英国、加拿大、中国和印度等六大碳排放国率先参与ICPF，以下所有结果均表示2030年偏离基准情景的百分比。在NDC情景下（即缺乏全球合作机制），2030年全球的碳减排下降12%，经济成本为0.9%；如果在现行政策下引入碳价下限（BAU+ICPF情景），全球碳排放下降15%，经济成本只有0.4%；如果在各国实施NDC的基础上引入碳价下限（NDC+ICPF情景，），全球碳排放下降23%，经济成本为1.2%。由此可见，ICPF总体而言可以通过较小的经济成本提升全球的减排力度。
图1：ICPF与NDC的全球减排效益及经济成本
2. ICPF机制对全球收入分配的影响
虽然从全球角度而言ICPF可能起到较好的减排效果，但经济成本会由哪些国家承担？这关系到各国是否有动力加入ICPF机制。结果显示在图2和图3。
首先，假设各国在实施现有气候政策的条件下引入ICPF（BAU+ICPF）， 2030年与基准情景相比，中国的减排力度最大（33%），印度（24%）和美国（22%）次之。从对GDP的影响来看，中国受到的负面影响最大，GDP下降1.2%，加拿大和印度次之。这也说明中国作为全球最大的碳排放国，减排的潜力最大。尽管只有六个国家实施ICPF， 但通过贸易渠道，会对全球其他国家的经济产生至少两种（相反的）影响：一是由于六大排放国的经济总量有所萎缩，全球总需求下降，从而拖累其他国家的出口；二是六大排放国生产的产品相对价格提高，其他国家的贸易条件得到改善，出口增加。哪方面的影响占主导，取决于各国的经济结构。例如，日本和韩国的经济受益（贸易条件改善），而沙特、俄罗斯、墨西哥和印尼则遭受GDP损失（外部需求下降）。
其次，假设各国都实现其承诺的NDC，并在此基础上引入ICPF。模拟结果显示，对于美国、英国、欧盟和加拿大等发达经济体来说，实现NDC所需要的碳价水平达到数百美元，远高于ICPF提议的发达国家75美元的碳价下限；中国和印度的NDC目标隐含的碳价较低（2030年分别为13美元 和4美元），而其所对应的碳价下限分别为50美元和25美元。因此，在这种情景下，引入ICPF机制对于发达国家几乎没有影响，而对于中国和印度产生的效果等同于大幅提高NDC。如图3和图4所示，与缺乏国际合作机制的NDC情景相比，引入ICPF机制后，美国、欧盟、加拿大和英国四个发达经济体的减排量以及经济成本与NDC情景非常接近；而中国和印度的减排量均显著上升，GDP显著下滑。也就是说，ICPF机制带来的减排责任和经济成本几乎完全由中国和印度承担。就碳减排效益而言，在引入ICPF机制后，中国和印度贡献了全球减排量的50%（假设各国兑现NDC承诺）或80%（假设各国继续实施现有的气候政策）。换句话说，中国和印度的参与，是ICPF机制能够成功运行的必要条件。
图2：ICPF的减排效益（%，与BAU相比）
注：图中显示的经济体是美国（USA）、欧盟（EUR）、加拿大（CAN）、英国（UKG）、中国（CHN）、印度（IND）、日本（JPN）、韩国（KOR）、沙特阿拉伯（SAU）、俄罗斯（RUS）、巴西（BRA）、墨西哥（MEX）、土耳其（TUR）、埃及（EGY）、印度尼西亚（IDN）。
图3：ICPF对GDP的影响（%，与BAU相比）
注：图中显示的经济体是美国（USA）、欧盟（EUR）、加拿大（CAN）、英国（UKG）、中国（CHN）、印度（IND）、日本（JPN）、韩国（KOR）、沙特阿拉伯（SAU）、俄罗斯（RUS）、巴西（BRA）、墨西哥（MEX）、土耳其（TUR）、埃及（EGY）、印度尼西亚（IDN）。
3. 加入ICPF机制的动力
如上所述，ICPF机制要能实现减排效果，必须有中国和印度的参与。但问题在于这两个国家引入ICPF的经济成本很高，能否有充足动力加入该机制。如果缺乏全球性的气候合作机制，发达国家很可能会推进小范围的合作机制，例如G7决定成立气候俱乐部，对于俱乐部以外的成员征收碳边境调节税。这样一方面有助于减少碳泄露，另一方面也是向发展中国家施压，因为碳边境税将影响发展中国家对发达国家的产品出口。碳边境税是否能对发展中国家形成足够的压力，迫使他们加入全球合作机制？下面比较CBAM和ICPF对各国经济的影响。
首先，假设各国在维持现有政策力度的前提下引入CBAM或ICPF（图4）。在BAU+CBAM情景下，2030年GDP损失印度为0.25%，中国为0.14%。这主要是因为印度出口产品的碳强度比中国高，且这些产品出口在印度经济中占比较大。如果加入ICPF机制，印度的经济成本为0.44%，比CBAM情景下高，但差距相对较小；而中国的经济成本为1.2%，比CBAM情景下高很多。由此可见，若发达国家征收碳边境税，在一定程度上有助于推动印度加入ICPF机制；但对中国而言，加入ICPF机制的经济成本远高于被发达国家征收碳边境税的成本。
其次，假设各国在完成NDC承诺的前提下引入CBAM或ICPF（图5）。NDC+CBAM情景下，中国和印度相对其它国家而言受到的经济负面影响都比较小，主要是因为中国和印度的国家自主贡献减排力度低于发达国家，同时其出口产品在全球市场上相对有竞争力，很大程度上抵消了碳关税造成的负面影响。而引入ICPF机制对两国经济的影响显著高于CBAM情景。因此在这种情况下，发达国家推行碳边境税很难对中国或印度参与ICPF机制形成足够的压力。
图4：现有政策下引入 ICPF和CBAM对各国实际GDP的影响（%，和BAU相比）
图5：NDC政策下引入ICPF和CBAM对各国实际GDP的影响（%，和BAU相比）
结论和政策建议
我们的研究显示，从全球角度而言，IMF建议成立的国际碳价下限机制是相对有效的全球合作机制。但即便根据国家收入水平采用差异化的碳价下限，该机制在国家间的减排责任分配和经济成本分担方面仍然存在明显的不平均。例如，相对于各国承诺的国家自主贡献的减排水平而言，最低碳价对于发达国家没有任何实质性影响，但会大幅增加发展中国家所承担的减排责任和相应的经济成本。这样的分配机制不符合发展中国家（尤其是中国和印度这样的主要排放国）的利益，因此在实践中不太可能被这些国家接受。而研究也显示，如果中国和印度拒绝参与，该合作机制将无法起到加强全球减排的效果。
要推行任何一项国际气候合作机制，都需要考虑国家之间的成本分配问题，以获得各国的普遍支持。例如，IMF提议碳价下限机制隐含的前提是各国均采用“碳定价”作为唯一或主要的气候政策，因此低估了许多国家在减排方面的成效。事实上，发展中国家常使用“非碳价”的气候政策工具，比如定量的减排要求来推动低碳转型。对于治理相对落后的发展中国家而言，这些工具通常比建立碳交易市场或征收碳税更易于执行。如果不能认可这些工具的效果，碳价下限机制很难获得发展中国家的支持。
因此，我们建议IMF采取以下两种改善方案，以提高最低碳价机制在发展中国家的接受度：首先，认可“非碳价”的气候政策工具的减排作用，估算这类工具与碳价的对应关系，即估算各国的隐性碳价，并基于对各国隐性碳价的估算，重新评估各国合意的碳价下限。其次，应当在发达国家和发展中国家之间重新分配碳价政策产生的收益，让发展中国家获得更多的气候资金和低碳技术，以弥补其承担更高减排成本的损失，从而鼓励其参与气候政策的国际合作机制。
脚注：
[1] IMF Staff Climate Notes. Proposal for an International Carbon Price Floor Among Large Emitters.June 2021.
[2] 包括铝、水泥、电力、化肥、钢铁、氢气。
作者简介：
何晓贝博士，北京大学宏观与绿色金融实验室副主任。
翟凡博士，北京绿色金融与可持续发展研究院特邀高级研究员。
马骏博士，北京大学国家发展研究院兼职教授、宏观与绿色金融实验室联席主任，北京绿色金融与可持续发展研究院院长，中国金融学会绿色金融专业委员会主任。
机构简介：
北京大学国家发展研究院智库宏观与绿色金融实验室致力于宏观金融与绿色金融的政策研究，努力成为相关领域的世界一流智库，为国内政府部门与监管机构提供高水平的政策研究成果及政策建议，同时积极推动相关领域的国际合作与交流。实验室近年的研究重点包括宏观经济、金融风险、转型金融、绿色金融、气候政策、货币政策等。
本文原发于北大国发院《气候政策与绿色金融》季报第三期。
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