应对气候变化的挑战，在很大程度上是个公共财政问题。无论是适应气候变化的公共投资，还是减缓气候变化的政策措施，都会通过多条渠道影响一国的财政收支平衡，对一些发展中国家而言甚至是公共财政可持续的重大挑战。
公共财政政策的设计和制定对于是否能推行应对气候变化的政策有重要影响。如何通过设计和制定财政收入和支出的政策组合，以实现减排目标、最小化经济成本和政治成本，是各国政策面临的巨大挑战。
一、气候变化是公共财政可持续性的重大挑战
气候变化及其引发的极端天气事件严重影响财政收支平衡。一方面，气候灾害致使实体经济受损，影响财政收入。另一方面，气候灾害迫使政府增加了灾中应急管理、灾后重建和韧性基础设施建设方面的财政投入。这可能会挤占教育、医疗等关键公共服务，也可能加剧财政脆弱性。
首先，极端天气事件对部分国家的财政稳健性影响显著。国际货币基金组织指出，全球范围内，干旱导致财政收入平均下降约3.4%，政府债务规模平均上升0.73%；与发达国家相比，干旱、暴风和洪水等气候冲击对新兴市场和发展中国家的财政影响尤为严重（Fuje & Yao 2023）。Lis和Nickel（2010）基于1985至2007年间138个经济体的面板数据分析表明，大规模的极端天气事件会使一国的财政余额占GDP的比重下降0.23%至1.4%，且这一影响在发展中经济体中更为显著。Heipertz和Nickel（2008）对自1990年以来欧盟与美国的若干极端天气案例进行研究，估算极端天气事件造成的公共财政总成本（包括直接与间接成本）约占GDP的0.3%至1.1%。
对于许多发展中国家而言，极端气候造成频繁的自然灾害（如洪水、干旱等），即 “气候脆弱性”较高的国家，不仅导致GDP损失和财政负担加重（例如自然灾害后的重建费用），还会提升外部借贷成本。例如，Cevik和Jalles（2020）基于1995至2017年间98个国家的数据，考察了各国“气候脆弱性”对主权债券收益率和利差的影响。研究发现，控制传统上影响主权风险的因素后，气候脆弱性对政府借款成本有显著影响：受气候变化影响较大的国家，其债券收益率和利差高于那些对气候风险更具韧性的国家；而且，较高的气候脆弱性与更高的主权债券违约率相关。
其次，适应气候变化的投资（如建设更安全、更可持续的建筑与基础设施）对许多国家来说也是巨大的财政压力。根据UNEP（2024），发展中国家每年所需的适应资金高达1900亿至3600亿美元。其中大部分资金需要依赖公共财政支持。根据CPI气候融资追踪，当前适应性融资中98%来自于公共部门。世界银行同样指出，发展中国家在适应领域的资金缺口尤为巨大（World Bank 2021）。许多国家急需进行大规模的气候适应性投资，但由于财政紧张，往往难以实现这些投资，从而更容易受到洪水、干旱等气候事件的冲击，陷入气候危机与财政危机的双重困境。目前，许多国家已深陷气候与债务的双重危机之中，气候与债务相互强化，例如柬埔寨、巴基斯坦、缅甸、厄瓜多尔、安哥拉、埃塞俄比亚、乌干达和坦桑尼亚等国。
最后，减缓气候变化的政策措施也可能增加财政负担。实现气候缓解目标（例如可再生能源、电化、节能以及碳捕获）所需总投资巨大，例如根据国际能源署（IEA）估算，在净零排放情景下全球能源投资将从当前的每年2万亿美元增加一倍以上——相当于全球国内生产总值（GDP）的2%以上增幅。无论是新能源、绿色交通基础设施，还是碳捕集、利用和存储（CCUS）等气候技术项目，通常需要高额的前期投入，投资回报期长且财务回报率相对较低，难以吸引私人资本，任由市场机制运作，则供给将不足。因此绿色低碳转型需要公共财政的支持，包括绿色公共基础设施的投入，例如氢气管道以及碳捕获与封存管道、高压输电线路用于连接不同可再生能源发电厂站点，以及电动汽车充电站，以及对绿色技术创新的补贴和支持。根据De Mooij与Gaspar（2023）的分析，高收入国家的私营部门更为发达，公共投资占总投资的比例约为15%，意味着减缓气候变化的财政成本在这些国家约为GDP的0.2%；然而，在中低收入国家，公共投资（包括国有企业投资）占总投资的比重可能高达60%，因此减缓气候变化的公共部门成本会高得多。Ruud de Mooij与Vítor Gaspar（2024）的研究认为，在这些国家电力部门的大部分份额由公共部门掌控，但将低碳转型的投资成本分摊到更高的用户价格中（例如，提高电费）的做法仍将比从公共预算中补贴低碳投资更为高效，因为这避免了偏袒电力部门、而牺牲其它部门的利益，有助于促进资本与其他资源在各部门的有效配置，而非偏袒电力部门而牺牲其他部。
二、碳定价是筹集气候资金的关键政策工具
碳定价通过价格信号将温室气体排放的外部性内部化，使得排放主体需承担相应的排放成本，既激励减排行为，又为气候行动提供可持续资金来源。尽管这可能导致国内生产总值（GDP）的损失及相应的财政收入下降（例如企业所得税、资源税下降），但同时也为公共财政开辟了新的收入来源。根据国际组织预测，若要在2050年实现全球净零排放，各国的碳价格需达到180-250美元/吨。IMF（2023）预测，在此背景下到2030年为止，碳定价预计将为大多数国家带来约占GDP的0.7%至3%的财政收入。
具体而言，在一些高收入国家（如美国及部分欧洲国家）中，当碳价接近150美元/吨时，碳定价的相关财政收入通常占GDP的1%至1.5%；而中低收入国家的碳价往往较低，例如尼日利亚、埃及和印度尼西亚等国的碳价不足50美元/吨，其碳定价收入占GDP的比重不足1%。在中国、印度、墨西哥、俄罗斯和沙特等国，碳定价收入则可达到或超过2%的GDP。其他研究也支持这一结论。例如，美洲开发银行（Inter-American Development Bank 2021）基于模拟估算指出，通过降低化石能源补贴并全面实施碳定价措施，在拉丁美洲和加勒比地区的27个国家中，相关财政收入可达到或超过GDP的2%。
然而，由于碳定价机制直接向私人部门征收税费，其推行面临较大阻力。此外，高碳价往往加剧收入分配不平等，因为碳定价导致的能源价格上涨，对低收入群体的负面影响尤为显著。更重要的是，对于大多数发展中国家而言，由于政府的治理能力相对有限，公众不相信政府可以实施有效的再分配政策以弥补对低收入群体的影响，因而对碳定价政策的接受度较低。
在这种背景下，碳定价措施的社会接受度在很大程度上取决于碳定价收入的使用方式。“专款专用”的做法较容易获得公众支持，而如果收入被纳入“统收统支”且用途不透明，则更容易引发社会质疑和政治反对。许多研究比较了碳税收入在经济效率和收入分配方面的不同使用方式：普遍性的转移支付（即对所有家庭无差别发放等额红利）可能有助于提高政治接受度; 针对具有气候和环境效益的投资（如新能源基础设施和绿色研发）也可能作为政策组合的一部分获得选民支持; 降低个人和企业所得税通常能带来显著的效率收益（改善劳动和投资激励，降低避税动机），但这类收益往往更偏向高收入家庭（例如，低收入家庭可能不缴纳所得税）。例如，加拿大联邦政府通过“气候行动激励金”将90%的碳定价收入直接返还给居民，确保了大多数中低收入家庭获得净收益；瑞典则通过将碳税收入用于降低劳动税，实现了环境效益与经济效率的“双重红利”。
三、气候政策组合影响财政平衡以及公共债务可持续性
虽然碳定价能获得财政收入，但同时也会对总产出造成影响，其影响大小取决于各国的经济结构。例如UN-ECLAC（2022）研究显示，对于依赖化石能源出口的国家而言，即便实施足够有力的碳价，碳定价相关财政收入仍不能抵消其它财政收入下降的影响，因此会导致公共债务显著增长。
事实上，气候政策通过多个渠道影响财政收入和财政支出。如何制定气候政策组合， 能在减排的同时最小化其对一国经济和财政平衡的负面影响，是极具挑战性的问题。IMF（2023）的分析显示，在一个典型情景中，到2050年，发达经济体和新兴经济体的公共债务占GDP比重将上升10−15个百分点（相当于目前至2050年平均每年赤字占GDP比重增加0.4个百分点）。新兴市场经济体在全球排放量中占据显著份额。气候政策组合预计导致的债务增加幅度与发达经济体相似，据估算，至2050年约为国内生产总值（GDP）的15%。这对于财政空间较大的发达经济体而言是合适的政策组合，但对于财政空间较小的经济体，则需优先调整财政支出（如取消化石燃料补贴）并增加财政收入，以维持债务可持续性。由于新兴市场和发展中经济体面临的融资成本更高，债务的增长对于那些已经面临高公共债务的经济体而言是更大的挑战[1]。
英国和法国的学者以及政策机构也做了类似研究。Jean Pisani-Ferry与Selma Mahfouz（2023）研究了法国遵循不同政策实现减排的情景下，法国的公共债务走势。作者假定政府将对家庭与企业，尤其是建筑领域的低碳投资提供大量财政支持。在此情景下，至2040年债务占GDP比率上升约25个百分点，其中约一半归因于公共支出增长，另一重要部分来自模型中经济增长放缓导致的税收减少。英国预算责任办公室（OBR 2021）展示了为在2050年前实现净零排放而在税收与支出方面采取不同情景的财政影响。其关键假设包括碳定价、燃料消费税收入的损失，以及政府对住宅建筑保温与热泵的绿色补贴。在OBR的中性情景（不引入道路使用费且对绿色建筑提供50%补贴）下，2050年债务占GDP比率上升约21个百分点；但在引入道路使用费并缩减补贴的情景下，2050年债务率反而下降超过10个百分点。这显示不同政策组合的影响很大。
[1] 值得注意的是，若延迟采取气候行动则代价更高昂。据估算，每延迟一年实施碳定价，将导致公共债务额外增加相当于GDP的0.8%−2.0%（每年）。
四、央地财政关系与气候治理困局
由于中央政府和地方政府在税收、支出以及与监管等领域共同承担责任，适应和减缓气候变化的政策都需要有效的政府间合作。例如，适应措施往往具有高度地域特定性，并依赖地方的信息与治理优势，地方政府更能有效推进如城市防洪、农业适应等针对性政策。在减缓领域，尽管因外部性和规模经济效应显著常被视为中央政府责任，但研究表明，超过四成的温室气体排放源于建筑、交通、废弃物管理和土地利用等通常由地方政府监管或提供服务的领域（Oates 1999；Martinez-Vazquez 2021）。这意味着地方层面的减缓政策选择，如建筑能效标准、公共交通规划和可再生能源推广，直接关系到国家整体减排成效。然而，多项研究表明，许多国家的中央与地方政府在气候行动领域的权责划分仍缺乏清晰且稳定的法律或制度依据，导致地方政府在未获得相应税权与长期财政保障的情况下，被要求承担大量气候相关的支出责任。这种非制度化的权责划分安排使地方政府在政策执行中倾向于依赖短期行政措施来完成上级任务，而非进行长期与可持续的气候投资（Martinez-Vazquez 2021；Smoke & Cook 2022; IPCC 2022）。
在中国，中央政府和地方政府财权事权不匹配的问题导致地方政府普遍面临“小马拉大车”的困境。中国地方政府承担了全国 86% 的财政支出，其中节能环保领域更是高达 97%，但其收入仅占全国总量的 54%（财政部 2025）。这种财政纵向失衡使地方在推进气候项目时资金压力巨大。例如中国某省 2019–2021 年城市内涝治理投资中，近 99% 的投资需由市县政府自筹，导致部分防洪排涝工程进展缓慢（赖行健、魏劭琨 2022）。当中央的减排目标层层分解后，缺乏足够财政资源和技术支持的地方政府往往只能选择成本最低、见效最快的行政手段。例如，2021年下半年多个省份为完成中央下达的年度能耗双控目标任务，采取拉闸限产限电的措施，造成供应链紊乱和经济损失（王文，赵越 2021）。与此同时，若缺乏中央顶层设计与配套资金保障，全国的低碳转型可能加剧部分地区的财政失衡：煤炭依赖度高的省份（如山西）因产业下行导致税基萎缩，既削弱其减排投入能力，也挤压社会保障与产业升级的财政空间，形成“减排—减收—减支”的连锁反应（北大国发院课题组 2025）。
鉴于上述问题，在制定政策的过程中，明确的责任划分必须与可持续的资金保障机制相匹配，以确保地方政府“有钱办事”。一是通过赋予地方政府适当的绿色税费自主权——如资源税、环境税——增加地方自主财力；二是通过设立专项转移支付有效补偿地方政府因治理跨区域外部性而产生的成本，从而引导和激励地方气候行动；三是鼓励地方政府发行绿色债券为地方气候基础设施项目融资。目前，美国、英国、法国等许多发达经济体的地方政府已成功利用绿色债券降低气候项目的融资成本（EPA 2025；GFI 2025; Machiels 2024）。
综上所述，公共财政在应对气候变化的挑战时面临多重约束。极端气候事件不仅削减了财政收入，还增加了财政支出，可能加剧适应和减排所需投资的资金缺口。此外，中央与地方政府之间的财政关系若缺乏合理的制度设计，可能会削弱气候治理政策的实施效果。这些问题在发展中国家尤为明显。因此，如何设计合理的政策组合，以实现减排目标，并将经济和政治成本降至最低，是各国政府面临的重大挑战。
（执笔人：何晓贝，李丽娜）
参考文献:
本期封面文章原载于北大国发院《气候政策与绿色金融》季报第十二期。
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