航空业作为全球交通运输体系的重要组成部分，其二氧化碳排放量占全球总排放量的 2%-3%，且排放增幅显著，2024 年全球航空业碳排放增长率约 5.5%，远高于全球能源相关碳排放 0.8% 的增长率。随着其他行业去碳化进程加快，航空业排放占比呈上升趋势，为落实《巴黎协定》的温控目标，航空业需加速脱碳转型。

2009年，国际航空运输协会（IATA，简称“国际航协”）提出了航空业“碳中和增长”的承诺，目标是到2050年实现行业整体碳排放量比2005年减少50%。国际民航组织（ICAO）于2016年通过了国际航空碳抵销和减排计划（CORSIA），这是全球首个针对航空业的市场化减排机制。CORSIA将可持续航空燃料（Sustainable Aviation Fuel，简称SAF）纳入核心减排工具。随着全球气候治理力度加大以及脱碳技术快速发展，IATA 进一步提升减排目标，在《净零路线图》^[1]中提出2050年航空业实现二氧化碳净零排放的愿景，为此SAF将承担约65%的减排责任，其规模化应用成为航空业脱碳的核心路径。

SAF是符合可持续发展标准的航空燃料，是传统航空燃料的突破性替代品，旨在减轻行业环境影响^[2]。其原料来源广泛，包括废弃油脂、城市固废、农林残余物、边缘土地种植的非粮食作物等可再生资源或废弃物，也可通过捕获空气中的二氧化碳合成生产。与传统航空燃料相比，SAF生命周期碳排放可减少70%-100%，且化学特性与常规航空煤油相似，无需改造飞机引擎即可直接混合使用，具备快速推广的优势。

ICAO 已推动建立SAF可持续性认证体系，明确SAF需满足原料不与粮食竞争、不导致资源过度使用、不加剧森林砍伐等环境挑战等核心要求。IATA于2025年4月正式推出全球统一的SAF登记系统，通过标准化核算框架与透明化追踪机制，确保SAF减排量权威可核、避免重复计算，为产业规模化发展奠定基础。

IATA发布的数据^[3]显示，2024年全球SAF产量约为100万吨，占全球喷气燃料产量的 0.3%，虽较2023年的50万吨实现翻倍增长，但市场占有率仍处于低位。供需格局呈现鲜明的欧美主导特征，从ICAO发布的SAF承购协议（offtake agreement）数据^[4]来看，以美国United Airlines、Southwest Airlines、Delta为代表的北美航空公司，以及Lufthansa、Air France-KLM等欧洲航空公司的SAF承购量处于领先地位。在SAF供给端，同样呈现出鲜明的区域分布特征，以美国Gevo、Fulcrum BioEnergy和Alder Fuels为代表的生产商在北美占据主导地位，欧洲则以荷兰Shell、芬兰Neste等能源巨头为主要供给力量。

价格高企是 SAF 推广的核心挑战。根据欧盟航空安全局（EASA）发布的2024年航空燃料参考价格报告^[5]，2024年欧盟地区传统航空煤油的平均市场价格为每吨734欧元，而SAF平均价格高达每吨2085欧元，约为传统航空煤油价格的2.7倍。根据能源和商品市场信息提供商Argus Media发布的数据^[6]，美国洛杉矶地区的SAF价格也是传统航空煤油的2倍以上，显著价差制约了产业规模化发展。

欧盟以立法奠基、机制协同、生态赋能为核心，构建起全方位SAF发展政策体系，成为全球SAF政策实践的标杆。立法层面，依托《可再生能源指令》（RED系列，尤其是《可再生能源指令》III，即RED III）和《ReFuelEU航空条例》两大核心法规，建立分阶段掺混强制目标：2025年SAF 掺混比例为2%，2030年5%，2040年32%，2050年70%；同时为电子航空燃料（e-SAF，如PtL技术路径生产的SAF）设定专项子目标，2030年0.7%，2050年35%，配套高额罚款机制：对未达标部分处以SAF与传统航油价差两倍的罚款，确保政策刚性落地。

市场机制层面，将SAF纳入欧盟碳排放交易体系（EU ETS），给予零排放配额认定及专门设立的2000万吨配额SAF奖励机制，通过碳价体系缩小SAF与传统航油之间的价格差。财政与生态支持方面，借助Horizon Europe科研计划、创新基金和InvestEU计划提供专项资金，如向瑞典 Biorefinery Östrand 项目拨款1.67亿欧元，向德国 INERATEC 项目提供 4000万欧元贷款，助力SAF技术研发与产能建设；同时设立SAF清算中心并推行统一环境标签，规范市场秩序、提升消费者认可度。

为缓解产业初期因产能分布不均带来的合规压力，欧盟特别设置2025 年至2034年期间的加权平均灵活性机制，允许航空燃料供应商在欧盟范围内跨机场综合计算SAF掺混比例，以整体达标替代单点合规，降低长途运输成本和初期运营压力。目前欧盟SAF产能约120万吨，主要以HEFA路线为主，根据标普（S&P）数据，2025年2%强制掺混比例生效后，SAF消费量将大幅增加至190万吨^[8]，考虑到产能波动，可能面临接近90万吨的需求缺口；成本方面，2024年欧盟地区e-SAF参考价格高达每吨7695欧元，成本高企与供应不足仍是主要挑战。

英国延续欧盟政策框架，强化目标刚性与激励精准性，构建起由强制掺混、高额处罚、收益保障构成的政策体系。强制要求层面，明确从2025年起SAF掺混比例不低于2%，到2030年增加至10%，到2040年达22%；同步为e-SAF设定分阶段目标，要求从2028年的0.2%提高到2040年的3.5%。为保障目标落地，设立了极具约束力的买断式罚款机制，未能满足义务的供应商需支付每升4.70英镑（约7000欧元/吨）的罚款，金额远超采购SAF的直接成本从而倒逼供应商主动落实合规要求^[9]。

激励机制构建上，英国将SAF纳入英国碳排放交易体系（UK ETS），所采购的SAF无论来源地，均可基于减排量抵销部分碳排放配额清缴义务。同时，政府设立了1.65亿英镑的“先进燃料基金”，重点支持非HEFA技术的研发与产能建设^[10]。针对SAF生产商面临的市场价格波动风险，英国拟推出收入确定性机制（RCM），通过差价合约（CfD）模式锁定SAF与传统航油的价格差额，保障生产商的长期稳定收益，该机制资金来源于对传统航油供应商征收的可变税，相关立法预计2026年底完成^[11]。此外，英国注重与欧盟的标准互认，减少跨境贸易阻碍，并依托本土科研优势，推动FT、e-SAF等技术路线实现突破，构建差异化产业竞争力。

美国以财政补贴为关键驱动，叠加联邦与州级政策协同发力，构建起涵盖补贴激励、本土保护、技术多元的发展模式。联邦层面设定了雄心勃勃的产量目标，即到2030年SAF年产量达30亿加仑（近900万吨）^[12]。《通胀削减法案》（IRA）为此提供了核心动力，为 SAF生产商提供与减排绩效挂钩的阶梯式税收抵免：实现温室气体减排50%可获得每加仑1.25美元的基本抵免，减排量每增加一个百分点额外获得0.01美元补贴，最高可达每加仑1.75美元，该政策后续被延长至2031年。值得注意的是，美国政策具有鲜明的本土导向，对外国实体参与 SAF 项目设置限制，要求原料和生产技术本土化。

政策协同层面，联邦政府推动能源部与农业部联动，能源部为技术开发提供贷款担保，农业部聚焦生物质原料供应链完善。州级政策进一步放大激励效应，例如加州的低碳燃料标准（LCFS）通过碳信用交易为SAF生产商带来额外收益；伊利诺伊州则自2023年7月起实施SAF购买抵免政策，航空公司每采购或使用1加仑SAF可获得1.5美元税收抵免^[13]。技术布局上，美国不局限于成熟的HEFA路线，在允许使用粮食原料的政策下，AtJ技术处于国际领先地位，同时FT合成、PtL等路径也得到示范推广。美国还建立了以碳减排强度为核心的分级原料认证体系，以平衡环保与农业利益。

目前，美国SAF产能扩张迅速，根据美国能源信息署（EIA）2025年5月消息，其SAF产量已升至约140万吨/年^[14]。然而，即便在享受IRA税收抵免后，Argus数据显示其SAF实际落地价格仍较传统航油溢价约98%，克服成本障碍仍是市场渗透的关键。

新加坡立足全球航空枢纽定位，以《可持续航空枢纽蓝图》为指引，确立2050年实现航空净零排放的目标，并明确SAF将贡献约65%的减排量，为此构建了涵盖强制使用、成本共担、供应链强化的特色发展路径。强制推广层面，新加坡是全球首个推行SAF全面强制使用的国家，要求从2026年起所有离境航班必须使用SAF，初始掺混比例为1%，并计划到2030年将比例提升至3%-5%。

针对SAF的溢价问题，新加坡创新性地推出了由乘客承担的强制性SAF附加费（SAF levy），费用收入全额用于SAF采购补贴。民航局（CAAS）预先设定固定税费标准，例如短途经济舱（如新加坡-曼谷）需支付3新元，长途经济舱（如新加坡-伦敦）需支付16新元，商务舱/头等舱费用更高。税费金额固定且不受市场价格波动影响，实际采购量根据税费总额和实时SAF价格动态调整，从而将成本压力分摊至整个航空产业链。在供应链建设方面，新加坡通过强制餐饮业参与废弃食用油回收、设立专项补贴，并积极与澳大利亚等国合作开发生物质原料跨境供应链，以破解本土原料匮乏难题。同时，政府通过税收减免和长期采购协议等政策，吸引全球龙头企业布局，成功推动Neste公司将其新加坡炼油厂年产能提升至100万吨^[15]，使新加坡跻身全球最重要的SAF生产基地行列。此外，新加坡依托其枢纽优势，持续完善SAF的储运、加注等配套基础设施，推动SAF与传统航油一体化供应，提升使用便利性，持续强化全球航空枢纽的绿色竞争力。

上述经济体的政策实践不仅为SAF的市场应用和推广提供了明确的方向和有力的支持，也为其他国家和地区提供了丰富的经验借鉴，具体归纳如下。

1. 需求侧拉动：明确强制目标与分担机制推动市场扩容。设定清晰、渐进的SAF强制掺混目标并提供稳定的需求预期，是主要经济体的普遍做法。欧盟、英国、新加坡均通过立法确立了分阶段提升的SAF使用义务。这种强制性要求为市场提供了明确的长期路线图，并通过严格的执行机制确保政策落地。此外，新加坡通过SAF levy为SAF的采购提供资金支持，这种机制将SAF的成本分摊至整个航空产业链和终端消费者，避免了航空公司因SAF价格高昂而承担过重负担。

2. 供给侧驱动：财政激励与技术创新是降本增效的核心。财政激励措施在降低SAF生产成本和提升其市场竞争力方面发挥了重要作用。欧盟通过Horizon Europe、创新基金等工具，为瑞典Biorefinery Östrand等项目提供直接资金支持；美国拜登政府通过的IRA为SAF生产商提供高达每加仑1.75美元的税收抵免；英国则拟推行差价合约收入保障机制，对冲生产商面临的市场价格波动风险。

3. 机制协同：碳定价与灵活机制是缩小价差的重要设计。碳市场与灵活机制在缩小SAF与传统航油价差方面扮演着重要角色。欧盟碳排放交易体系和英国碳排放交易体系都将航空业纳入覆盖范围，一方面对传统航油燃烧产生的碳排放定价，增加其使用成本；另一方面，对使用SAF给予激励，例如EU ETS给予零排放配额认定和SAF专项配额奖励。这种碳成本增加结合低碳激励的双重机制，有效提升了SAF的相对竞争力。此外，欧盟创新性引入跨机场加权平均灵活性机制，允许供应商在区域范围内统筹核算掺混比例，以整体达标替代单点合规，有效降低长途运输及初期产能分布不均带来的合规压力，在政策设计中兼顾了目标刚性与执行的灵活性。

4. 支持措施：供应链与标准认证是产业生态的基础。 稳定的原料供应、完善的储运设施和互认的标准认证体系是SAF产业可持续发展的基础保障。在原料保障方面，新加坡通过强制餐饮业废弃油脂回收、推动与澳大利亚的跨境生物质原料合作，破解本土原料匮乏难题；美国建立以碳减排强度为核心的分级原料认证体系，优先支持非粮原料，平衡环保与农业产业利益；欧盟要求SAF必须符合RED指令的严格可持续性标准，明确原料不得与粮食争地、不得加剧森林砍伐等核心要求，同时推动国际标准互认，为SAF 跨境贸易与规模化应用奠定基础。

5. 多方协作：政府引导与行业消费者参与不可或缺。SAF产业的推广离不开政府、行业和消费者的共同参与。政府通过顶层设计提供政策框架与资金支持，是产业发展的主导力量。航空公司与生产商签订长期承购协议，为SAF项目提供稳定的市场需求。亚马逊、苹果等头部企业对低碳供应链的需求，进一步扩大SAF应用场景。此外，提高消费者认知和引导选择也很关键，例如欧盟建立统一环境标签以增加航班碳排放透明度，有助于消费者选择低碳航班，间接推动航空公司增加SAF使用。多方协作是构建健康SAF产业生态的关键所在。

注释：

本文载于北大国发院《气候政策与绿色金融》季刊第十三期。

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